农业补贴政策对农户行为和农村发展的影响分析

                                                                                                    --- 鲁礼新周杉刘文升
      
       农业补贴是一国**对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是**对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。WTO框架下的农业协议，对成员国的国内农业支持水平和范围作了规范，它对我国今后的农业支持体系和农民收入都将产生影响。农业补贴政策还会对我国农村的政治、经济、文化教
育等各方面产生影响，其中，最直接的影响将是经济领域，而农业受到的影响最大。如何面对这个机遇和挑战，使我国农业在纳入到世界体系的过程中，分享全球化的利益获得发展，是一个十分值得思考的问题。
        
        一、我国农业补贴政策变化及现状

        我国农业补贴始于20世纪50年代来的“机耕定额亏损补贴。扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。以后逐步发展到以流通环节为主的生产、流通、贸易等领域的补贴。据资料显示，目前，我国**每年对农业实际补贴率为财政支出的2% 至3%，大大低于对世贸组织8% 的承诺。

       与其他国家和地区相比，我国农业补贴还有如下特点：1、范围的普遍性。农业生产流通领域补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的全过程，补贴面较广，作用难以集中发挥，因而效果较差；2、以价格补贴为主，大多数补贴用于降低农用生产资料的价格、支农服务的收费标准，以及农产品购销环节的补贴。例如，1991-1996 年，用于粮棉油在流通环节的补贴几乎占整个补贴总额的50%其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民只是从中间接获得补贴利益；3、方式的隐蔽性。长期以来，农业补贴多采用“暗补”，不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴，这种方式往往并不为广大农民所知情，也失去了从农业补贴政策措施给农民直接提供“激励———约束“机制的机会，并且往往造成补贴金的流失。

        为促进我国农业的稳定发展，提升农产品的市场竞争力，结合我国农村的现实情况，在WTO规则允许的范围内，农业补贴将成为我国近期的一项经常性财政政策。2004、2005 年初，中共中央国务院已连续两年发布了有关三农问题的一号文件，它是改革开放以来中央关于三农问题的第6、7个一号文件，也是时隔18年后中央就三农问题再次下发一号文件。同以往5个中央一号文件一样，繁荣农村经济，促进农民增收，仍然是文件的核心内容。为了提高农户收入，缩短农村和城市居民之间日益拉大的生活差距，2004 年还实施了“两减免、三补贴“等政策。减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴、农机具购置补贴和粮食保护价收购等，这些补贴政策也从间接补贴向直接补贴转变，并对农业和农村发展起到了积极作用。

        二、农业补贴政策变化对农户行为的影响

        农业补贴对农村的各种影响都需要通过农户行为来实现的，因为农户是农业和农村经济的具体生产经营者，是农村经济的微观行为主体，也是农业生态环境建设和管理的骨干力量，因而研究农业补贴对农村发展的影响，首先要了解农业补贴对农户行为的影响。农户经济行为属于微观经济行为，对微观经济主体经济行为的分析，亚当·斯密确立了一个基本的分析框架，“经济人”追求自身利益最大化的理性行为决策分析，收益与成本是最基本的分析要素。西奥多·舒尔茨教授在《改造传统农业》一书中，论证了传统社会的农民与现代市场经济的微观经济主体一样，有着追求自身利益最大化的行为动机，只是由于他们所处的制度、环境不同，追求自身利益最大化的行为方式才有差异。林毅夫认为，人类行为在不同的经济中的行为表现不同，不是它的‘理性’有所不同，而是制度环境和自然条件不同，造成可供他们选择的方案不同所致。”用诺思教授的话说，人们之所以有不同的选择，是因为有不同的制度框架，“制度框架约束着人们的选择集“。

        可见农户的经济行为实际上是一种行为选择，它既是对社会、经济和自然资源环境相适应的结果，也是根据环境调整自己行为方式的表现。在目前一系列农业补贴政策的宏观背景下，农户经济行为无疑也会发生这样或那样的变化。

在近期出台的系列支农政策中，农业税减免政策是最受农户欢迎的。改革开放后，我国农业税经历了从实物税向货币税的转变，我国加入WTO后，农业要面对国际市场的竞争，而国际上很少有国家对农业征税，并且还对农业实行各种补贴，我国农业发展面临着巨大的压力，加上生产规模小、基础设施落后、生态环境退化等不利因素也制约着我国农村的稳定发展。如果把我国的农业税看作是负补贴，则减少这种负补贴是我国经济发展的结果，也是适应当前国际规则的要求。农业税的减免，还是对我国千百年来的农业纳税传统的一次反动，对农户行为的影响也将是史无前例的。

        农业税的减免可以直接增加农户收入，在消费需求理论中，需求是价格和总收入的函数，所以农户的消费支出、生产支出、教育支出、社会交往和娱乐消费支出都会随着农户收入的增加而发生变化，只是农户的经济行为比社会文化等方面的行为习惯改变更加直观和迅速，在一定意义上，农户经济行为的改变还是其它行为方式改变的基础，所以把农业补贴对农户经济行为的影响作为分析的重点。

        其它各种农业补贴和农业税减免一起，也对农户经济行为产生了不同程度的冲击。

       1、各种补贴都不同程度地增加了农户的经济收入，其中粮食保护价对增加农户收入的贡献相对较大。粮食保护价收购政策虽然具有增加农户收入的实际效果，但其根本目标是为了控制粮源，防止粮食短缺，避免引发通货膨胀。所以随着粮食产量增加，粮食保护价降低，其增收效果也会呈递减趋势。实施粮食价收购时，农户可能会减少家庭粮食消费，增加商品粮比重来获取现期收入，如减小家庭养殖业规模；还会以此价格为知道，增加下期农业生产资料的投入以提高粮食总产出。

       2、对农业生产行为的影响，种粮补贴和粮食保护价收购都会直接刺激农户对粮食生产的投入，增加粮食供给的同时，还会对农村环境和非农业经济产生不可估计的影响。从投入产出来看，在粮食保护价的背景下收入是随产量的增长而增加的，而且产量越大，收入增加也越多。一般来说，农户的耕地面积相对固定，产
量增加往往需要有更多的农业劳动投入和资金投入，对农户而言，增加农业的劳动投入是一个合理而且可行的选择，其结果必然是短期内农户的农业劳动投入增加，非农业劳动供给减少，劳动力的市场工资上涨。这也从一个侧面解释了2004 年我国部分地区出现的民工荒现象。

        3、增加粮食产量还可以通过增加粮食播种面积和化肥农药的投入。农业生产的特点决定了不同区域的耕作制度在短期内是不容易改变的，所以增加粮食播种面积必然会压缩其它作物的播种面积，甚至会出现经济林和生态林的复垦现象，对保持农作物多样性和土地利用方面有着明显的负面效应，而且不利于农业结构调整和农村生态环境建设与管理。从土地利用来看，农业税减免政策的象征意义大于其实际增收意义，它虽然没有直接赋予农户土地所有权，但集体放弃土地收益权，不收取农业税时，农户对其承包土地的实际权力已渐趋完全，虽没有最终处置权，但它
将引起农村土地利用制度的又一次变革。

       三、农户经济行为变化对农村发展的影响
        
       农业和农村发展的主体是农民，农户的经济行为变化可以看成是农业和农村对补贴政策做出反应的一个标志性指标。农户经济行为的变化与政策目标的是否一致，既影响政策的实际效率，也会影响农村的发展方向和速度。

       从补贴政策目标来看，目前各种农业补贴的基本目标还是：在增加粮食产量的同时，带动农民收入增长，进而希望通过农民收入的增加来促进和实现农业和农村经济全面协调发展。短期内，这些政策确实对农民增收会起到效果作用，但农户的行为反应和这些政策目标并不完全一致，这会在一定程度上影响政策效率，如果不及时引导，还会对农村的稳定发展产生负面影响，如农产品市场价格的周期性波动，既影响农户收入的稳定增长，还会造成农业资源浪费和农业生态环境的破坏。从长期看，由于我国农业从业人口众多，补贴农业只能作为增加我国农户收入的主要手段之一，但它不是农业和农村稳定发展的长效机制，农户生产、经营水平的提高才是农业和农村稳定发展的真正动力。

        四、结论和展望

        通过前面的分析，可以得出如下结论：1、现行的种粮直补和粮食保护价政策对农户的作物种植选择影响明显，粮食作物播种面积增加，其它作物播种面积会缩小，将会影响退耕还林甚至其它农业生态建设项目的继续实施，也许还要侵蚀已经取得的部分成果；另一方面是粮食生产所必需的农业生产资料投资增加，如化肥、农药等，也会对农业生态环境带来负面影响；2、农户将增加在农业领域的劳动投入，减少家庭劳动力的市场供给，导致劳动力市场工资上涨和民工荒现象的再次出现；3、农户的家庭生产受影响较大的还有家庭养殖业，粮食价格上涨，养殖业成本增加，家庭养殖规模会减小，禽畜产品价格会出现波动；4、农业税减免虽然对农户增收有一定效果，但更大的影响也许是对我国乡镇机构和土地制度改革的推动。

      基于上面的判断，实施农业补贴政策的同时，加强农村基础设施和农业生态环境建设，提高农户的生产、经营水平，为农村的稳定发展提供更好的服务应是今后农村工作的重点。

       1、**部门应根据市场化和贸易自由化的要求为农户提供更多的诸如信息服务、技术指导、信贷便利化和风险保障、环保和生态建设等等方面的公共服务，促进农户经营水平的提高并增加获利机会，减少市场风险和国际农产品的冲击；降低农户经济决策行为趋同性可能导致的农产品周期性过剩风险。

       2、结合在不同地区的社会、经济和自然资源环境背景的多样性，合理安排种植结构，依托农业技术推广部门，在推广优良品种的同时，开展经常性的生产管理和技能培训，提高农户的生产、经营水平，为农业和农村的协调发展提供内在动力。

      3、扩大农民就业渠道，增加农民非农收入加快农村劳力向非农产业转移，在非农产业中寻找农民增收的途径对未来提高农民收入至关重要，如大力发展劳动密集型产业，尤其是服务性产业，以产业的扩张来增加劳动力就业数量，鼓励农民发展多种所有制经济和多种经营形式，走劳动与资本相结合的创业道路，开辟农民增收的新领域。

       农业补贴政策的调整时间还很短，其各种效应还没有充分显现，目前只能对农户经济行为变化进行经验解释和预测，由于缺乏调查数据，对这些问题的分析和判断还是推论性质的，有待进一步的验证。


                                                                作者单位：鲁礼新、刘文升，河南财经学院

                                                                                      周杉，中国银监会四川监管局