魏加宁：转换增长方式与转变政府职能
作者：魏加宁
本文是作者向“政府转型与建设和谐社会”国际论坛提交的论文，已收录到论文集，转载请注明
一、中国经济增长具有哪些特点？
中国经济正处在多重转变之中，工业化、信息化、城市化、市场化、国际化“五化并进”，并且在这多重转变的过程中实现了经济的快速增长。从总体来看，中国经济增长呈现出以下若干基本特点：
1、规模较大，增长较快
改革开放以来，中国经济增长速度较快。1978～2003年，中国国内生产总值（GDP）年平均增长9.4%，为世界之首，也明显快于亚洲四小龙和日本。
有海外专家预计，2006年中国的经济规模将接近2万亿美元，超过英国和法国，居世界第4位。2010年将超过德国，跃居第三位。2020年前后将超过5亿美元，超过日本，位居世界第2位。2050年前后超过美国，成为世界第一经济大国。
2、大量消耗，大量生产
但是，从总体上来说，目前中国经济的增长方式仍然是粗放型的。中国在经济总量尚未达到前四名的情况下，目前已成为能源的第三大生产国和第二大消费国。
据有关专家估计，中国能源的使用效率目前仅为30％左右，而发达国家的能源使用率则为50％；中国能源消耗系数也比发达国家高4-8倍；中国单位国民生产总值能耗比发达国家高2-3倍。另据世界银行统计，中国民用能源的使用效率也比发达国家低3-4倍。
为此，有学者指出，中国经济的高速增长是依靠巨大的资本投入和物质消耗取得的，我们的投资效率和生产效率都是很低的。我们是在用相当高的环境和资源代价换来了GDP的高增长。
3、大量引资，大量出口
在大量引资方面，2002年，中国利用外资突破500亿美元大关。这显然是一个具有标志性的新高。截至到2004年底，中国实际利用外资累计5600多亿美元。
在大量出口方面，2004年，中国进出口总额突破1万亿美元，达到11548亿美元，比上年增长35.7%。其中，出口5934亿美元，比上年增长35.4%，进口5614亿美元，增长36%；实现顺差320亿美元。世界贸易排名已经升至全球第三位。2003年出口依存度已达到30％以上，外贸依存度已经达到60％以上。

资料来源：《中国统计年鉴》计算。
出处：曲凤杰，《中国内需和外需的关系及其协调》，载《经济研究参考》，2005年，第32期。
4、人均较低，差距较大
中国有十三亿人口，因此，虽然经济规模已经很大，但是用人口平均水平就降了下来。中国的人均GDP于2002年接近1000美元，2004年达到1200美元。
与此同时，城乡差距、地区差距、收入差距都在不断拉大。
改革开放以来，城乡收入差距经历了先缩小后拉大的过程。1994年以后城乡之间收入差距曾经出现过缩小趋势，但是从1997年起又逐步扩大。2001年居民的人均收入几乎是农村居民的3倍，城乡之间人均收入比率由1995年的2.8提高到2002年的3.1。从城乡之间收入差距的相对贡献率来看，西部地区最高，高达58.3%，而东部地区最低，为37%。也就是说，越是相对落后的地区，城乡之间的收入差距就越加明显。
改革开放25年来，尽管人均GDP超过了1000美元，但是农村居民的人均纯收入只相当于平均水平的1/4。其中，人均纯收入在627元以下的未获温饱人口达2820万人。按照绝对贫困标准，中国农村还有2600多万贫困人口。但如果按照联合国人均收入100美元的标准，中国农村现在有8000多万人在标准以下，而且城市里还有2000多万人领取最低生活保障。然而，年收入最高的1％人群组，获得了全社会总收入的6.1％，最高的5％人群组获得了总收入的近20％，最高的10％人群组获得了总收入的近32％。全国的基尼系数达到了0.454，已经远远超过0.4的国际安全标准指标。
5、高位波动，调控频繁
中国经济增长的一个十分显著的特点就是在高位上波动，由于经济过热时的上升压力和过冷时的下降压力都很大，政府不得不实施频繁的宏观调控，并且干预的力度之大也为世界各国所少有。

二、如何解读中国经济增长之“谜”？
1、正面效应：体制改革调动了各方面积极性，生产效率得到一定提高
（1）政府：从“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”。
在计划经济条件下，政府忙于政治运动，搞阶级斗争，因此，无暇顾及生产，甚至谁抓生产谁要受到批判。
改革开放以来，政府的主要精力转向抓经济建设，抓招商引资，抓GDP增长。
（2）企业：民营企业快速发展，国有企业改革加快。
在计划经济体制下，民营企业几乎绝迹，国有企业没有自主权，缺乏良好的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束机制，缺乏动力和活力，从而大大束缚了生产力的发展。
改革开放以来，先是通过大量投入维持国有企业的低效运转，与此同时，发展起一大批民营企业。近年来，在民营企业已经能够独当一面的情况下，国有企业的改革也开始提速。
（3）居民：打破平均主义大锅饭，人们的生产积极性和生活积极性被调动起来。
人是生产力中最重要、最活跃的因素，但是在计划经济体制下，由于缺乏激励机制，无法调动劳动者的积极性，并限制劳动力的流动和自主选择，从而束缚了劳动生产率的提高。
改革开放以来，一方面，打破平均主义大锅饭，激励机制逐步建立起来，人们的劳动生产积极性和追求幸福生活的积极性被调动起来。
无论从现实生活来看还是从理论层面来看，计划经济体制在很多方面束缚了生产力的发展，甚至造成了资源大量闲置和浪费；而市场化改革则充分调动了各个方面的生产积极性。这是改革开放以来中国经济快速增长的最为根本的动力源泉。
2、负面效应：生产要素市场化程度不高，要素价格被人为压低
根据国内张曙光等一些专家学者的研究，中国目前虽然商品价格早已放开，但是生产要素价格依然受到严格控制，并普遍存在压低的倾向。
（1）资金价格由中央政府控制被人为压低。
长期以来，中国的金融压制现象一直比较严重，主要表现在资金的价格被人为压低，利率长期处于过低、甚至是负利率状态下。民间融资的利率通常在官定利率的1倍甚至几倍以上。
资金的价格即利率主要是由中央银行实际上是中央政府控制着的。中央政府控制利率，主要是为了给国有企业和国有项目进行低成本融资。而其实施的结果却成为经济过热和通货膨胀的潜在根源之一。

（2）土地价格由地方政府控制被人为压低
虽然商品价格已经基本放开，生产资料价格也大多放开，但是土地依然没有市场化，因而其价格也就不是真实价格。
尽管从理论上讲，中国的土地是国有或集体所有，但是实际控制权却掌握在地方政府手中。由于各地各级地方政府之间在招商引资方面存在着十分激烈的竞争，为吸引外资而进行恶性竞争，竞相违规压低土地价格，擅自批准减免地价和土地有偿使用费。有些地方还违反规划，随意将大量农用地转为建设用地，违法征用农民集体土地，人为压低征地补偿标准，拖欠截留征地补偿费，损害农民合法权益。尤其是近年来在推进城市化的进程中，地方政府在缺乏正规融资渠道的情况下，打着“经营城市”、“经营土地”的旗号进行变相融资。地方政府在城市化――房地产经营的链条中，既掌握着土地审批大权又可从土地买卖中获得收益，既担当着“裁判员”的角色又亲自“下场踢球”。因此，批租的土地越多，地方政府的收益也就越大。由于土地极其廉价，在很多地方开发区甚至是作为“礼物”赠送给外商企业投资者或民营企业家，这就等于投资者尚未投资就已经赚钱。土地价格被地方政府人为压低，成为此轮投资过热的一大诱因。
（3）劳动力价格由外资民营企业控制被人为压低
中国人口过多，尤其是在当前阶段，劳动力近乎于无限供给，在这种情况之下，外商投资企业和民营企业可以毫无顾忌地任意压低劳动力价格。由于缺乏有效的工会组织，致使处于弱势地位的农民工缺少谈判能力，而本应承担保护农民工权益的地方政府，在招商引资恶性竞争的巨大压力下，因求助于外资和民营资本反而站到了资方一边。
其结果，尽管改革开放25年来中国的GDP年平均增长达到9．4％，但是进城农民工的工资几乎没有变化，有的甚至有所下降。据统计，目前中国制造业平均小时工资为60美分，大约为美国的5%，为亚洲邻国的10%。
除了工人工资被人为压低以外，社会保障制度跟不上，以及拖欠工资现象屡屡发生，从而导致工人的实际工资被进一步压低。
在社会保障方面，不仅外资企业不愿加入社保，民营企业的参保率较低以外，国有企业的社保制度不到位和个人帐户资金缺口，也会导致国有下岗工人的收入损失得不到应有的补偿。
（4）技术价格因缺乏知识产权保护而被人为压低
根据国际许可证工作者协会提供的资料，一般来讲，技术价格占到销售额的提成比率在4%～6%之间。然而，在中国，技术价格因缺乏知识产权而被人为压低。
一方面，易于模仿的中低技术价格实际上控制在民营企业家手中，由于缺乏知识产权保护而被大量仿制。另一方面，中国的高技术企业多年来重模仿轻研发，普遍缺乏具有自主知识产权的核心技术。加入世贸组织以后，中国将履行承诺，加强对知识产权的保护，这就意味着中国的高技术企业将为外国企业拥有的知识产权付出大笔的使用费，同时也意味着过去的实际价格被压低。
（5）资源因财税体制不合理导致粗放式开采
近年来，中国在资源开采过程中的浪费现象比较严重，尤其是地方企业粗放式开采、掠夺式开采现象十分突出。但究其原因，恐怕还有税制方面的因素。
例如，某中央企业在西部某省开采煤矿，每吨煤留给当地县一级财政的实际可支配收入仅为3.5元；而地方煤矿采煤，县级财政可支配收入达30元左右，相差达7、8倍之多。
石油开采更为突出，中石油每开采一吨原油留给地方财政的可支配收入仅为30元左右，而地方钻采公司每采一吨油，地方获得可支配收入达400多元，相差10倍以上。导致“油老板遍地开花”。
中央所属能源企业缴纳给地方政府的税款远远少于非中央能源企业，因此地方政府自然希望缴税更多的地方企业开采能源。单地方企业受规模、技术水平的限制，因而造成能源开采过程中的浪费现象十分严重。
（6）环境因缺乏保护和激励机制而严重透支
随着我国经济的迅速发展和社会主义经济体制的逐步确立，环境污染的问题日益突出，环境管理上矛盾也随之突出，环境透支现象十分严重，近年来的快速增长实际上有相当一部分是通过环境透支的“代偿机制”来实现的。
显而易见，环境管理方式仅靠单一的行政指令性监督管理手段已经远远不能适应形势的需要，因此亟待建立适应市场经济的环境保护激励机制，通过经济手段来激励保护环境的积极性，形成新的管理体制、投资体制，推动环境保护事业健康发展。
三、目前的增长方式是否具有可持续性？
1、增长的不确定性将会显著增强，增长的成本将会明显提高，转变增长方式迫在眉睫
现有增长方式如不加以改变，一方面将增加经济增长的不确定性，使得投资冲动难以得到有效约束，经济过热势头难以真正得到有效遏制，中国经济增长的不确定性将进一步增强。
从近期看，如不进行有效的宏观调控，将会因经济过热导致通货膨胀。但是，从中长期看，因下游产品的过度竞争，又存在着通货紧缩的风险。而且通货膨胀和通货紧缩之间的相互转换过程很可能会非常的短暂，从而加大企业的经营风险。
另一方面，从长远看，由于缺乏后劲，目前的增长方式显然不可持续，过度透支将损害中国经济的长期发展。
首先，资金的使用是有成本的。在国内资金大量闲置的情况下，不计成本地大量引进外资是不经济的。
其次，土地是有限的，对于人多地少的中国来说，土地资源的稀缺性就更加突出。
再次，劳动力虽然目前呈几乎于无限供给，但是，压低劳动力价格虽然存在着有利于维持出口商品竞争力的一面，但同时也抑制了国内需求。
最后，随着加入WTO，中国对知识产权的保护力度将会不断加大，技术的实际价格将会逐步上升。
此外，对于中国的经济增长来说，资源和环境约束将会不断强化，不仅依靠粗放式开采和环境透支来实现的快速增长不可持续，而且还需要从将来的收益中拿出一块来补偿过去的透支。
2、中央政府忙于宏观调控，地方政府忙于招商引资，二者之间做功相互抵消
多年来，各级地方政府整天忙于招商引资，跑项目；中央政府则整天忙于宏观调控，而调控的对象又主要是地方政府。中央政府和地方政府所做的功相互抵消。
其结果，义务教育、公共卫生等社会管理和公共服务职责不到位，导致人民群众不满意，上学贵、看病难、应急工作跟不上等问题层出不穷。因此各级政府的职能转变已经成为当务之急。不如此，中央政府将无法从频繁的宏观调控中解脱出来。
3、各地所追求的，不应是GDP增长速度的盲目攀比，而应是基本公共服务的均等化
现有的增长动力模式，在相当程度上是来自于两个方面，一个是各个地方政府之间横向的相互攀比，再一个是各级政府之间纵向的层层加码。而这两种“竞争机制”和“乘数效应”的目标都是追求GDP或增长速度的高低，与计划经济体制的传统目标并无多大差别。实践证明，片面追求GDP及其增长率的做法已经带来不小的负面效应，这种地方间竞争的动力机制最终将有可能导致国家分裂，因此亟待加以调整。
但值得注意的是，最近一个时期，随着科学发展观的提出，一些人试图通过建立一套新的指标体系来考核各级政府和领导干部的政绩。因此，要警惕传统的计划经济思想在“计算机时代”打着“科学发展观”的旗帜重新复活。
其实，在市场经济条件下，人们所追求的，不应是GDP水平的相同，也不是GDP增长率的相同，而应当是公共服务的均等化，当前首先是基本公共服务的均等化。也就是说，不论你走到哪里，只要你是中国公民，只要是在中国境内，你所享受到的基本公共服务水平都应当是大致相同的，如义务教育，公共卫生以及必要的基础设施。
为了实现基本公共服务的均等化，并不意味着要让每个地区不管条件如何、不管环境如何都去搞招商引资竞争，都去自己跑项目，都去通过竞相压低生产要素价格搞掠夺式开发，都去自力更生发展本地区经济；而是要通过改革财税体制，规范转移支付，发行地方债券等手段，来实现地区间公平和代际间公平。
四、如何才能够真正转变现有增长方式？
转变增长方式已经提出多年，然而一直见效不大。究其原因，主要是既缺乏综合治理，又未能抓住主要矛盾。从当前来看，转变增长方式应主要从以下几个环节入手：
1、调整对外经贸战略
就中央政府而言，应首先调整对外经贸发展战略，一是应当从单纯鼓励招商引资，逐步转向国外资源与国内资源并重，并且更加重视通过搞活国内金融市场，动员国内资金资源来发展本国经济；二是从单纯重视鼓励出口创汇，逐步转向出口与进口并重，并且更加重视研究进口战略，通过扩大国内需求来解决市场问题。
2、转换各级政府职能
首先，中央政府应当从单纯注重宏观调控，转向宏观调控、产业政策、行业监管、社会管理以及公共服务职能并重，并且明确它们之间的职责分工（而不要什么都往宏观调控这个“筐”里面装）。
其次，各级政府，尤其是地方政府方面，要积极转变政府职能，将各级地方政府领导的注意力从“以GDP为中心”，转向经济社会协调发展上来；从直接的“招商引资竞争”，转向更加注重投资环境建设，注重提高社会管理和公共服务水平上来。
再次，制订全国统一的、最低水平的基本公共服务标准，并以此作为财政转移支付的重要依据。
最后，统筹好中央与地方的关系，积极稳妥地推进财税体制改革，努力规范转移支付制度，允许在部分城市进行地方债发行试点，给地方政府以“非经济增长拉动的”财政收入来源和正规的融资渠道。
3、加快推进体制改革
加快推进体制改革，主要是加快生产要素的市场化进程，放开价格，强化市场约束。与此同时，强化政府的公共管理职能。
（1）资金：加快利率市场化进程
人民币利率市场化是中国金融改革的近期目标。在推进利率市场化的过程中，近期的利率走势将是贷款利率下降而存款利率提高，也就是说银行的存贷款利息差将逐渐缩小。
近年来，我国的利率市场化进程一直稳步前进，尤其近两年是利率市场化进展最快的时期。其主要表现为：一是贷款向上浮动空间完全放开；二是为国内银行建立有效的风险定价机制提供了时间上的保证。一般来说，利率作为资金的价格，它是由融资活动中多种因素决定的。资金的使用期限、借款人信用度、附属担保品的数量与质量、承载金融工具的流动性、利息支付上的税收、清算程序与成本等都对资金使用价格有不同的影响。最近，贷款利率管住下限、存款利率管住上限的政策，就是为银行的自主定价能力的培养提供了一个缓冲的空间与时间。
（2）土地：严格（中央政府）对土地的控制
近年来，国家有关宏观调控中对土地控制的具体措施主要有：
一是要积极、准确把握运用土地政策参与国民经济宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为宏观经济“加油门”、“点刹车”。建立土地政策参与国民经济宏观调控的工作机制、土地政策与产业政策、货币政策、财政政策既相互配合又相互制约的宏观调控机制以及国土资源经济形势定期分析制度。
二是以高压态势深入开展土地市场治理整顿，特别是清理整顿违反产业政策用地、违法批地和非法占地等行为。除经合法批准可以分期建设的项目外，其它建设项目用地一律不得分期办理建设用地审批，否则按骗取批准、非法占地论处，追究分拆项目的审批机关的责任。对不符合法律、法规和国家政策要求的在建和拟建项目，一律停止审批、供应建设用地。
三是要严格执行治理整顿期间暂停农用地转用审批，暂停新批的县改市（区）和乡改镇的土地利用总体规划的修改，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改的“三个暂停”规定，加强“暂停”后的建设用地审批管理和土地利用规划管制。能源、交通、水利、城市重大公共设施等国家和省级重点建设项目用地，确属急需的，报国务院批准；对已经国家批准且在规划范围内的卫生、教育等项目建设用地，按有关规定从严审批。报批上述用地必须附国务院有关部门或省级人民政府关于项目确属国家或省级重点建设项目且急需建设用地的说明材料。
四是大力推进土地集约利用。解决当前土地供求的尖锐矛盾，必须从集约利用上找出路。根据调查，各地土地供应还有不小潜力，包括已批未用土地、开发区合法用地、储备中心的储备土地、企业购置的待用土地等。各地要充分利用“暂停”时机，大力推进土地集约利用。
（3）劳动力：加强社会保障制度建设
根据有关学者的研究，加强对农民工的社会保障制度建设有如下多方面的好处：
第一，建立农民工社会保障有利于实现土地的集约化经营，从而可以改善农业经营方式、提高农业劳动生产率；
第二，为形成统一的劳动力市场,就必须建立一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系，从而要求建立农民工的社会保障。
第三，可以引导农民工对劳动力流动的投资。建立农民工的社会保障减少了他们流动的心理成本，增加了流动的间接收益和净收益现值，从而有利于农民工的流动投资。
第四，农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力，降低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经济发展有着积极意义。
第五，建立农民工社会保障有利于维护雇佣农民工企业劳动关系的和谐以及企业的发展与长期利益最大化。
第六，把农民工纳入社会保障体系可以在一定时期弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足，有利于城市社会保障体系的改革。
（4）技术：加大技术转移和保护知识产权并举
知识产权保护是中国经济发展的必然趋势。如果说在知识产权法律制度初创时期，我们更多的是保护他国的知识产权，那么现在随着中国的知识产权不断增多，保护知识产权其实就是保护我们自己的财产。在对外交往中，如果缺乏知识产权保护的意识，不能为投资者提供明确的法律保障，那么中国的市场将永远停留在初级市场的阶段。
现在，世界市场已经出现了严重的分化趋势：发达国家凭借品牌优势和制定规则的权利，逐渐地占领了高端市场，它们通过出售品牌和转让技术获取了大量的财富，而发展中国家却只能从事产品的初级生产，沦落为发达国家企业贴牌商品的制造商。由于中国经济的后发性，决定了中国的贸易导向。但是，如果仅仅满足于担当发达国家商品的加工商，那么，中国的经济将永远无法升级换代。保护知识产权，其实是为中国提升国际贸易竞争能力创造法律的平台。如果没有完善的知识产权保护体系，中国就难以拥有自主的知识产品，也不大可能会在未来的国际市场占有一席之地。
（5）资源――改革财税体制，调整中央与地方关系
目前，有关部门正在加紧研究石油资源税改革问题，有望将该税种划归地方财政，从而通过向地方“让利”来实现资源开采过程中的效率提高，减少浪费现象。
（6）环境――加大环境保护力度，建立长效机制
要把环境作为国家的一种极其重要的资源和公共财产，严格管理，做到环境资源化。要实行经济总量管理，使经济、社会、环境总体平衡，协调发展，实现可持续发展。建立环境资源有偿使用制度，即“污染者付费”和“使用者付费”制度，建立排污服务费和排污总量管理，以及排污许可制度，按核定排污量收取排污费和污染治理费，以筹集污染物治理资金；在总量控制的基础上，核定排污单位的排污量，进而实行排污指标有偿性转让制度，使积极治理者获取利润，使不治理者付出经济代价，以调动治理污染、保护环境的积极性；将生态环境的流域治理保护与经济利益结合起来，建立流域内受益者向治理保护者进行必要的经济补偿制度，通过中央财政转移支付的手段来实施，以推进跨行政区划的流域治理与保护；推进环境保护基础设施建设，管理和生态建设保护向市场转化，建立社会化、市场化的投资和管理体制，鼓励有投资、经营管理能力的内外投资经营者参与环境保护投资、经营，积极推行BOT投资经营方式；国家发行环保债券，用以支持环保基础设施和生态工程建设；建立地方环保基金，拓展环保基金，用以支持环境保护，污染治理和生态环境保护；积极开展环保企业、环保产品标志认证工作，并将其向社会公开，引导消费，拓展环保型产品市场，并制定相应的优惠政策予以支持鼓励，实现环保产品和绿色消费的经济效益，推动环保事业的发展；改进国民经济统计指标体系，将环保质量状况纳入统计指标，作为地方政府、部门、单位及其负责人的工作业绩予以严格考核，衡量地方的政绩和评定干部的优势，以建立严格的环保目标责任制，推动环保事业的发展。
环境保护是政府的主要职责，当然并非都要由政府包揽。在中国的经济生活中纠偏的各类“风暴”很多，但能长效持久的行为却较少，主要的原因是缺少长效机制。环保长效机制的作用依赖于法律的完善和实施，因为法律是关于权益的规定。我国环境保护正在不断向法治方向前进，其中关于公众参与环境保护的内容逐步增多，这有利于社会不断对环境违法现象进行监督。公众对环境权益的关注和维护是环保长效机制的动力。过去公众环境权益比较薄弱，政府囿于力量有限难以经常监督，就难免采取突击式的执法形式。现在我们认识到环保长效机制的重要性，就要不断加快法律保障权益的进程。
参考文献：
[1]张曙光，《反思GDP及其增长》.
[2]沈才彬，日本《经济学人》，2005年4月26日.
[3]语宾，《土地市场秩序整顿喜忧参半》，载《海南日报》，2003年9月3日.
[4]米庆成，中南财经政法大学公共管理学院，《农民工社会保障问题研究述评》，2004年12月31日.
[5]郭金龙等，《以投资体制改革提振投资效率》，载《北京创业投资协会创投简报》，2004年第36期.
[6]于洋，《马克思主义政治经济学的发展与实践》，载《人民日报》，2003年9月2日.
〔7〕关于加快改革方面的情况，主要引用有关领导讲话或专家学者意见。