摘  要：一段时期以来，我国实行城乡分割的社会救助制度。我国农村的社会救助事业与城市相比，尚处于起步阶段，与农村的经济发展水平和农民的实际需要尚不适应。以我国中部地区江西省农村低保制度运行实践的调研资料为基础，调查分析发现：目前农村低保制度还不够完善；农村低保人均补差水平偏低；社会支持和投入相对不足，农村低保资金来源渠道窄、不稳定；基层农村低保工作人员缺乏；相应的配套措施不到住。所以，完善农村低保制度的对策是：健全农村低保制度；进一步加大政府对农村低保的投入；增强县（市、区）政府财政实力，鼓励社会组织或个人支持农村低保制度；充实基层农村低保工作人员；改善农村低保的配套措施。 　　关键词：农村低保制度；公共财政；社会保障
　　中图分类号：F323.89　文献标识码：A　文章编号：1008-2972（2010）03-0041-06
　　一、引　言
　　2007年8月，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这是继我国全面取消农业税，结束几千年皇粮国税历史后，中央出台的又一重大惠农政策。截至目前，农村低保制度在各地实施状况如何？农村低保对象反映如何？农村低保制度在实践运行中存在哪些问题？并如何完善？这些问题都值得关注和探索。本文以我国中部地区江西省农村低保制度运行实践调研资料为基础，对农村低保制度进行系统、深层次的剖析。
　　江西省作为我国经济欠发达中部地区省份之一，可以说是中国农村的典型缩影。2006年7月，该省全面建立了农村最低生活保障制度，比国务院规定的时间早了一年。2007年，全省纳入救助范围的农村低保对象有993713人，占农业人口的3%，标准为每人每年840元，月人均补差达到33.56元。从2008年起，农村低保保障人数将扩大到150万人，占农村人口达5.64%，基本实现了“应保尽保”，月人均补差提高到45元。
　　在我国，农村低保制度的研究自2006年起开始得到重视，之前表现为零星或稍有涉及。研究农村低保制度实践方面，张时飞、唐钧（2007）通过对辽宁、河北两省4个县区的调研，分析了两省农村低保制度发展历程、具体做法、面临的困难和问题，并解读农村低保政策，最后提出农村低保的制度安排、财政支持、组织保证等建议。李昌龙等（2007）对安徽省金寨县农村居民最低生活保障制度实施情况进行重点探讨，分析了农村低保具体做法与成效、存在的困难，提出重视必要前提、规范操作、整合资源、系统规划等稳妥推进农村最低生活保障制度见解。刘国根等（2007）以神农架林区为例，探析贫困山区建立农村最低生活保障制度的做法、问题与对策。邓大松等（2006）提出准确确定低保对象、科学确定保障标准、完善资金筹措机制等。曹艳春（2007）提出的我国城市居民最低生活保障标准的影响因素与效应分析，对农村低保制度有借鉴价值。目李春根等（2009）分析了农村低保制度实施中的中央、地方政府行为，并获得了重要的政策结论。
　　二、农村低保调查问卷分析
　　为全面了解农村低保制度实施现状，从2007年7月至2008年1月，笔者负责的课题组采取下乡人户调查的形式，组织调查员对江西的农村低保对象进行了800份问卷调查，还分赴全省40多个县（区）进行实地调研（含若干个国定贫困县），召开了省、市、县、乡镇、村等各级的部门与干部的座谈会，并深入到农村低保对象家中实地了解、掌握第一手资料。
　　（一）农村低保调查对象结构特点
　　1.调查样本的年龄与性别分布情况
　　在所调查的样本中，男性占总样本的67.2%，女性占总样本的32.8%。在年龄分布上，0至14岁的农村低保对象占1.3%，15至59岁占69.8%，60岁以上占28，9%，见表1。
　　2.调查样本的婚姻状况
　　在婚姻状况方面，未婚的占21.4%，已婚占61%，离婚占1.3%，丧偶占14，5%，其他占0.8%。
　　3.调查样本的收入与受教育程度
　　在经济收入方面，在所调查的样本中，农村低保对象的经济收入状况普遍较差。2006年收入在2000元以下的接近80%，达76.83%，其中年收入在1000元以下的占60.03%。在受教育程度方面，没有接受过义务教育或未能完成义务教育阶段学习的居多。文盲程度的占21.3%，小学程度占36.4%，初中程度占20.7%，高中/中专/技校程度占8.3%，大专以上的占11.1%。因此，从总体来看农村低保对象的受教育程度以文盲和小学为主，两者合计超过一半。
　　（二）农村低保制度现状分析
　　1.农村低保对象情况
　　（1）农村低保对象关注农村低保动态程度及渠道。经调查还是有比较多的农村低保对象会关注农村低保动态的。会关注农村低保动态的占59.7%，几乎从未关注过农村低保动态的占23.3%，说不清的占14.1%。
　　大多数农村低保对象是通过电视、乡（村）里下发的文件通知了解农村低保信息。调查显示，通过乡（村）里下发的文件、通知了解信息占53.7%，通过电视了解信息占42.7%，通过报纸了解信息占16.1%，通过广播了解信息占7.4%，通过其他渠道占11.5%。
　　（2）农村低保对象对农村低保制度及工作程序了解程度。对农村低保制度及工作程序了解一些与不清楚的农村低保对象相加达到93.7%，可见，还需加大农村低保制度宣传的力度。很了解占4.4%，只了解一些占43.8%，不清楚占49.9%。
　　（3）农村低保对象家庭收入申报情况。大多农村低保对象还是如实申报家庭收入。按规定如实申报占76.9%；稍微隐瞒收入，以获得低保金占17.6%；多申报一点，以免别人瞧不起占2.3%。
　　2.农村低保对象对农村最低生活保障制度的评价
　　总体来讲，农村低保制度在农村深受广大农民群众的欢迎，受到农村低保对象的好评。从农村低保对象了解到，大多数农村低保对象对该制度表示满意，感谢党和政府给予这么好的政策。调查显示，14.9%表示非常满意，31.8%表示比较满意，15%表示说不清，29.7%表示不太满意，6%表示很不满意。
　　针对农村低保制度的具体内容，农村低保对象评价如下：
　　（1）对农村低保标准及补差水平的评价。在笔者访问农村低保对象时，他们普遍反映农村低保标准及补差水平偏低，不能满足基本生活所需，且农村低保标准未根据生活必需品的价格变化，及当地经济发展水平、农村居民生活水平等因素的变化进行适时调整。农村低保对象对农村低保水平的评价，认为完全能满足基本生活需要占3.8%，认为基本能满足基本生活需要占30.3%，认为不能满足基本生活需要占61.6%。在认为目前低保标准不能满足基本生活需要的农村低保对象中，6.2%认为1000元／年合适，6.7%认为1200元，年合适，8.2%认为2000元，年合适。
　　（2）对农村低保资金发放方式的评价。农村低保对象对于农村低保资金实行社会化发放反映良好，但对于按季度发放农村低保金颇有微词，认为应按月发放，满足日常生活急需。认为十分方便占6.5%，认为比较方便占21.5%，认为一般占17.8%，说不清占11.9%，认为不方便占10.7%，认为比较不方便占22.4%，认为非常不方便占6.4%。可见，农村低保资金发放方式有待进一步改进。
　　（3）存在不合理、不合法现象方面。实践中农村低保存在一定的不合理现象，在调查样本中，13.3%认为严重存在不合理、不合法的现象，如一些没有条件的人冒领，乡（村）干部滥用职权等。31.3%认为偶尔存在不合理、不合法的现象，但问题不大，27.3%认为不存在不合理、不合法的现象，24.7%说不清。
　　3.农村低保对象的期望
　　（1）渴望得到的帮助。除了低保金，农村低保对象比较渴望过年过节慰问、就业岗位，分别占34.7%、26.9%。另外17.9%渴望慈善组织帮助，8.2%渴望参加技术培训，4.2%渴望精神抚慰。
　　此外，大多农村低保对象还是希望低保与养老保险、新农合医疗等制度结合，占73.4%。表示非常希望占59.4%，表示不希望，觉得合在一起分不清仅占10.3%，表示希望，但觉得这是政府决策层的事占14%，说不清占13.1%。
　　（2）农村低保对象对政府和社会支持的期待。农村低保对象期望政府支持方面，排在前三位分别是健全农村低保法规制度、加大财政支持力度、为农村低保对象提供就业机会，分别占62%、61%、58.7%。认为应规范、约束和监督农村低保相关机构的工作占52.7%，认为应为农村低保对象提供教育培训机会占46.3%，认为应配备一定的农村低保工作人员占42.3%，认为应精简程序，缩短申请批准时间，提高办事效率占45.1%，认为其他占8%。上述调查数据显示，多数被访农村低保对象希望政府规范农村低保制度和加大财政投入。
　　农村低保对象期望社会支持方面，排在前三位分别是农村低保对象提供就业机会、加大财力物力支持力度、提供教育培训机会，分别占64.5%、64.4%、53.4%。表示应监督农村低保工作机构的运行占50.2%，表示应发扬传统美德、给予精神支持占40.4%，表示其他占9.5%。由此可见，多数被访农村低保对象期望社会组织或个人支持集中在就业、财力物力、教育培训方面。
　　三、农村低保制度实施中存在的问题
　　（一）农村低保制度不够完善
　　1.制定的农村低保标准偏低，且未建立自然增长机制
　　江西省确定省内各地方制定的农村低保标准不低于每人每年840元，这标准只比绝对贫困线标准为人均纯收入786元高一点，但低于国家贫困线1067元，相对于贫困农民实际的基本生活费用支出显得偏低，尤其是随着2007年以来物价水平的快速上涨，尽管建立了一定的应急补贴政策，但未建立保障标准的正常调整机制。
　2.农民家庭收入难以核定，界定农村低保对象不够合理
　　虽然各级政府相继出台实施的《关于农村低保实施办法》说明了家庭收入计算项目，各县（市、区）也制定了统一的农村居民家庭收入核算评估办法，但在实际操作中存在较大难度。农村居民收入存在较大的隐蔽性、不稳定性，使得在收入界定上存在一定困难，一些地方就“发明”了一些确定农村低保对象方便的办法：“进村上门看房子，进屋看被子（谷子），吃饭看盘子，穿着看身子（家庭用品），银行看折子。”采取固定电话费、用电量等指标确定农村居民是否应享受农村低保，实行“一票否决”，或者超过一定量就取消农村居民享受低保的资格。而这些方便做法，或者表现出随意性，或者缺乏必要的法律依据，忽视对困难群体的人文关怀，都是不够合理的。此外，在实际中存在许多人均收入高于当地低保标准但因重大疾病等不可抗拒因素难以维持基本生活的家庭，他们往往成为救助的盲区。同时，由于监督的缺失，致使存在一些“关系保”、“人情保”。
　　3.农村低保筹资模式欠妥
　　目前，对农村低保的投入以地方为主，一般是省、市、县政府，中央财政对财政困难地区给予适当补助。该省农村低保资金来源省级财政和县级财政，这种以省级安排为主、县级配套为辅的模式，有力地促进全省农村低保工作的发展，但仍造成县（市、区）财政配套压力大，尤其是“吃饭财政”地区更为突出，致使贫困地区的农村低保很难真正落到实处。
　　（二）农村低保人均补差水平偏低
　　该省在财力薄弱的情况下，持续加大了对农村低保的投入，但还是稍显不足，农村低保人均补差水平偏低，2010年人均补差水平达到月人均75元，在中部地区处于前列，但仍无法满足农村低保对象的实际需要，对于一些因病致贫的农村低保户还不足支付每月的医药费。
　　（三）社会支持和投入不足，农村低保资金来源渠道窄、不稳定
　　目前，该省农村低保资金完全依赖于财政的投入，社会组织或个人对农村低保的投入微乎其微，存在严重不足，没有发挥出应有的补充作用。据笔者入户调查，大多农村低保对象没有听说过有社会慈善机构，也没有接受过慈善机构的资金或物品等形式的援助。通过走访一些县市财政部门，部分欠发达县市的财政收支状况尚属“糊口财政”，财政配套压力大，依靠当地财政解决城市低保问题还需绞尽脑汁，面对更广大农村低保问题，供需矛盾很突出，资金缺口难以弥补，而且省、市、县的财政投入和筹资机制也不完善，大多数地方都没有将这笔经费纳入财政预算。部分财政困难的地区农村低保资金落实难度很大，甚至有的贫困地区，就用转移支付的资金作为农村低保资金，地方财政实际上没有再予以配套，或有的贫困县因财政财力弱，实行假配套，表面上落实好了农村低保配套资金，实际上却没有落实。
　　（四）基层农村低保工作人员缺乏
　　基层现有农村低保工作人员不足、力量薄弱问题比较突出，难以做到专职专用，素质也参差不齐，需要上级民政部门加大培训力度。如某县民政局低保股只有三名工作人员，还兼顾城市居民低保、城乡医疗救助工作；乡镇民政干部一般只有2-3名且均为兼职。“上面千条线，下边一根针”，大量的人户调查、核实、公示、上报等工作落在这几个人身上，往往是以点对面，工作负荷重，为了完成工作，只有采取应付的方式，造成了农村低保工作不到位。人员不足导致一些地方无暇做好农村低保对象的动态管理等工作。”此外，农村低保缺乏专项工作经费，连照相和复印表格的钱都要东挪西凑。
　　（五）农村低保制度相应的配套措施尚不到位
　　一是农村低保法律法规建设不健全，一农村低保政策宣传力度不够。农村低保立法相对滞后，已不能适应现实需要。村委会干部认为对农村低保的调查、审核属额外工作，工作主动性不强，致使农村低保政策在农村的知晓度有待提高。二是对农村低保家庭的就业、技能培训援助不到位。农村低保劳动力真正实现就业包括非正常就业的人数不多，非就业占有较大比例。一方面是农村低保劳动力就业技能缺乏、照料家庭成员的负担较重，另一方面是政府的就业、技能培训援助工作不到位，农村低保劳动力就业渠道偏少，且对农村低保对象的技能培训也很少。三是一些制度不配套。少数农村低保对象因未能支付起付线而没有享受新型农村合作医疗。虽然财政全额支助农村低保对象参加新型农村合作医疗，但在实际中，农村低保对象因未能支付起付线，新型农村合作医疗报账率低，未真正享受到新型农村合作医疗。新型农村合作医疗报销属于事后救助性质即看病后拿发票去指定机构报销医疗费用，而且有“起付线”，只报销扣除起付线的部分中一定比例。而农村低保对象本身就贫困，生病了也拿不出更多的钱去看病，因此，造成一些农村低保对象难以享受新型农村合作医疗。
　　四、完善农村低保制度的思考
　　（一）健全农村低保制度
　　1.科学制定农村低保制度，并建立自然调整机制
　　最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否正确地制定最低生活标准。在确定农村最低生活保障标准时，地方民政、统计等部门应对当地农村居民维持基本生活所需的食、住、行、衣等费用和水、电、燃料、未成年人义务教育费用开支做一次比较彻底的调查，在充分考虑农村居民人均消费水平、农村居民基本生活水平、当地人均国内生产总值、农村人均纯收入、地方财政实力的承受能力、物价上涨指数等因素的基础上认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定符合实际的低保标准，使其更真实反映农村居民基本生活的要求。在确保农村居民分享经济发展成果的同时，还应统筹考虑城乡低保标准的联动机制，以免农村低保标准成为固化甚至扩大城乡居民生活差距的制度安排。
　　各级政府还应建立起农村低保保障水平正常调整机制，应包含的指标有当地经济发展水平、人均消费水平、居民生活水平、政府财力、周边省份农村标准、中央政策、物价水平等。农村低保标准及补差水平根据这些指标的变动，自然地适当调整和提高，使保障水平与当地社会经济发展水平相适应，缩小城乡低保保障水平差距，有效保障农村低保户家庭的基本生活。做到既保障了农村贫困人口的最低生活，又能防止保障标准过高而形成的“养懒汉”倾向。同时，要将农村低保融入社会救助体系建设中，使取暖、就医、就学、法律援助等救助项目与农村低保并行，以不断满足特困农民不同层次的需求，逐步缩小保障水平与贫困农民的实际生活需求之间的差距。此外，为应对生活必需品价格上涨，还应当建立起农村低保对象应对生活必需品价格上涨应急救助预案和农村低保补助水平与物价上涨预警反馈机制，
　　2.准确确定农村低保对象
　　由于农民家庭收入确实难以核算，在确定农村低保对象时，可采取三无人员、主要成员残疾、家庭主要成员生重大疾病等三类保障方式，真正保障“最需要保障的人”。也可借鉴种粮直补初次发放时确定种植面积的方式，集中抽调工作人员对全辖区内所有贫困农户生活状况进行普查并建立相关档案，确定最初的农村低保户，再进行动态管理。同时完善农村低保对象能进能出的动态管理机制，完善社会救助诚信制度，救助对象、出证单位、低保工作机构和人员三方出具诚信承诺书并监督执行。完善基层评贫议贫办法，充分发挥社会救助义务监督员作用。不断完善农村低保的分类施保和医疗救助的分类施救。加强救助与就业联动，探索实行“救助渐退”制度。
　　3.完善农村低保筹资模式，制定科学的农村低保经费分担机制
　　根据我国现行的财政管理体制，鉴于各地区的经济发展差距，为使农村低保有可靠的资金保证，充分体现社会公平，农村低保资金应坚持分级负责，合理负担的原则。应将中央财政纳入农村低保筹资模式当中，由中央、省、市、县等各级财政共同负担、筹集农村低保经费。并制定科学的农村低保经费分担机制，使各级财政合理分担农村低保经费。可考虑通过构建分担比例与各地的财力状况、低保人数、人均补助水平、低保支出、地方政府工作努力程度及绩效等相关的函数模型来确定中央政府与地方政府承担比例。
　　（二）进一步加大上级政府对农村低保的投入
　　农村低保制度的有效、良性运行则需要大量资金支持，这也就需要加大政府对农村低保的投入，尤其是中央和省级财政，并优先安排，及时下拨，满足农村低保的需求。以中央、省级财政为主的支持方式将有力保证农村低保工作向深层推进，扩大保障范围，逐步提高保障水平，实现城乡低保制度一体化。农村低保作为一种“纯公共品”，中央、省级财政本应承担更大的责任，特别是中央财政，减少县（市、区）财政配套压力，促进贫困地区的农村低保真正落到实处。具体建议是中央政府承担农村低保经费的比例应达到中央政府承担城镇低保经费的水平。
　　（三）增强县（市、区）政府财政实力，鼓励社会组织或个人支持农村低保制度
　　上级财政转移支付应向贫困地区倾斜，促进当地的经济发展，壮大贫困地区的财力。当县（市、区）政府财政税收能力受地方经济环境的限制而不能获得充裕的财政收入或财政收入不稳定时，上级政府应给予地方政府更多的税收返还或留存比例，确保地方政府财政来源的稳定。此外，积极整合和统筹现有农村五保供养、临时救济、定期定量救济、扶贫等财政资源。实施优惠的财税政策激励社会各界捐赠，鼓励社会组织或个人对农村低保对象援助，充分调动起社会力量满足农村低保对象的实际需要。
　　（四）充实基层农村低保工作人员
　　为了保证农村低保工作到位，基层民政部门应充实低保机构，适当增加低保工作人员职数，满足农村低保工作的需要。乡镇政府在不增加编制的情况下配足专职农村低保管理工作人员，也可考虑成立农村社会救助办公室，保证有不低于3人专职从事社会救助工作，并提供必要的办公条件，运用现代信息技术手段，及时、准确、动态汇集和掌握农村低保对象的基本信息，提高办事效率。同时，应成立以民政部门牵头，相关单位参加的农村低保工作领导小组，协调解决农村低保制度实施过程中遇到的困难和问题。各级财政应按农村低保资金的一定比例安排专项工作经费，保障农村低保工作所需的一些费用开支，防止因“交易费用”问题而导致一项“好政策”产生“制度失灵”。
　　（五）改善农村低保的配套措施
　　一是加强农村低保法律法规建设，加大农村低保政策宣传力度。国家应逐步实现最低生活保障的法制化、规范化管理。同时，加大农村低保政策宣传力度，使广大农户能更全面地了解农村低保制度，加大对村评审委员会的监督，畅通农户反映相关信息的渠道。二是搞好农村低保对象技能培训及就业援助工作。加大财政对农村低保对象技能培训的投入，加强技能培训组织与机构建设，并实行鼓励社会培训组织与机构给农村低保对象提供免费职业技术培训的税收优惠政策，促进有劳动能力的农村低保对象就业。三是健全以农村低保为基础，医疗救助、教育救助、救灾、扶贫相结合的农村社会救助体系，并注意农村低保制度与农村养老保险、新农合医疗等制度的衔接。如与农村养老保险的衔接，凡是领取养老金的农户，如果申报农村低保资金，其领取的养老金应计算为家庭收入。与新型农村合作医疗的衔接，取消低保对象享受新农合医疗的门槛，提高低保对象享受新农合医疗的报销比例，此外凡是参与合作医疗制度的农户，因病虽然在合作医疗保险金报销了大部分医疗费用，但其自身负担费用大大超过家庭实际收入水平，应允许申报农村低保金。

作者：李春根 来源：《江西财经大学学报》2010年第3期