建设大城市是改革开放形势发展的迫切需要,尤其是转变经济增长方式的迫切要求。我国提出转变经济增长方式和调整经济结构已有多年,但是,离我们发展的要求还有差距,其中一个重要的原因,是过去我国城市化水平不高、城市化中过分地抑制大城市的发展,尤其是大城市、特大城市的功能配置不合理。建设大城市只是中国城市化建设体系中现阶段的中心任务,它必须同时考虑与中等城市、小城市、小城镇的协调发展。
计算表明,大城市的发展成本(基础成本等6项成本的总和)远远低于中小城市的发展成本,主要原因是大城市可以促进城市功能的合理配置以及资源的合理配置,使城市功能更加市场化、专业化和集约化,有利于二三产业的发展,有利于经济结构的调整,有利于先进生产力的发展、从而有利于粗放型的经济增长方式转变为集约型经营增长方式。其次是可持续发展的迫切要求。我国城市,尤其是大城市和特大城市,由于规划、布局不合理(主要是空间布局和功能布局不合理),导致了功能区分工不够专业,经济结构调整的难度大,环境质量差、发展空间不足等,既不利于人类居住,也不利于经济和社会发展,严重影响了城市的可持续发展。
国家计委在总结改革开放二十多年国家宏观调控的经验教训时指出,改革开放以来我国宏观调控的最大失误是没有规划和建设好大城市。作为我国“十五”计划的重要战略任务之一,城市化进程被提到了一个比较重要的历史高度,建设大城市则成为了加速我国城市化的战略重点和必然选择。
有关研究表明,城市的效益随着城市的规模扩大而提高,根据1980年中期的测算,中国大城市不到1.2%的国土面积,聚集了全国26.6%的城市人口和10.6%的全国人口。大城市是经济、科技、文化、教育等事业的聚集地,是区域经济发展的重要依托。通过大城市的辐射,可以有力地促进区域经济发展,具有中小城市不可代替的功能。相反,人口分散就会使工业和服务业的成本较高、资源利用率低、投资收益小,很难促进第三产业发展。东南沿海是我国经济、社会发展的火车头,是改革开放的前沿地带,这一地区的发展方向在我国具有十分重要的启示作用,它代表了中国未来几年发展的方向,具有示范带动作用。
新的城市发展得以全新布局,城市的功能、辐射能力和辐射作用更加显著。杭州市提出:“构筑大都市、建设新天堂”,苏州市和济南市提出要建设特大城市。山东省委、省政府提出,“济南市可按照300万人口规模进行统筹规划”,扩大济南市的城市规模、提高特大城市的综合效益、增强辐射能力和吸引力。以现有的“一城四团”作为主城区,逐步形成“一个主城区、三个辅城区”的“一主三辅”城市空间布局。余杭市和萧山市改为杭州市直接管辖的两个区——吴中区和相城区后,新苏州市面积达到8800平方公里,人口578万人,其中市区面积1730平方公里、人口247万,市辖区由4个变6个。城市格局在“一体两翼”的基础上向南北拓展,形成了“十”字型的城市空间布局,开始了“带状组团式”发展,从而为把苏州做强做大、做优做美创造了条件。杭州、苏州、济南三市实施建设大城市的决策后,呈现了“双赢”格局,加速国民经济和社会发展。在地域上,克服了招商引资被动局面,取得了明显的效果。城市基础设施建设的长足发展,大大加快了城市化进程和提高了城市化水平。
建设大城市是政治、经济体制改革的重要内容。我国二十多年的经济改革开放说明,中国的社会主义市场经济体制是由计划经济演变而来的。这种变革,大大地促进了社会生产力的发展。但是,我国采取的改革是渐进式的改革,在经济体制和政治体制上,也还存在着与今天的发展需要不相适应的地方。如在城市化的发展过程中,跨江、沿江发展是现代城市发展的客观规律和发展方向,扩张城市范围、形成更大的城市空间,使城市发展在更大的地域空间内进行统一规划和优化布局是现代城市发展的客观要求。但是,现行的行政区划严重地限制和束缚了这种空间发展的合理要求。目前,跨界城市的一种形式是中心城市与相邻的县(市)共同构成城市地域。中心城市由于郊区化,中心城市建成区越出市界向县(市)域发展。在市场经济条件下,市、县之间的关系不论是切块设市还是市管县,市、县两级之间都分别代表两个利益主体,市、县之间缺乏有效的协调,自行建设基础设施,规模效益和城市整体利益得不到重视,这在切块设市的跨界城市尤其突出。由于行政区划的限制,行政管理层次太多,区域面积过小,城市资源被人为分割。中心城市发展空间受阻,人口和环境压力加剧,难以对城市发展进行全面合理的规划。“城市化也是生产力”,在新形势下,适当调整城市行政设置,扩大城区面积,减少管理层次,势在必行。
建设大城市是新形势下改革开放的深层次发展,它既是经济体制改革也是政治体制改革,其最重要的体现是在城市发展的成本—收益分析基础上,进行区域资源配置的优化组合和经济利益的结构调整。建设大城市是为了发展生产力,更是从“以人为本”和“可持续发展”的角度进行的深层次发展。城市化是现代化的必经阶段,大力推进城市化战略是实现国家现代化进程宏伟目标的重要步伐。