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《建议》提出，在“十二五”期间要着力保障和改善民生，逐步完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，提高**保障能力，推进基本公共服务均等化。提供基本公共服务是**的重要职能。在“十二五”时期基本公共服务领域面临的重大挑战包括：如何实现基本公共服务的城乡全覆盖，如何缩小城乡之间、地区之间、部门之间和社会不同成员之间的收入差距，如何实现城乡居民在义务教育、
公共就业服务、
基本医疗和公共卫生、养老保障和公共安全服务的均等化。因此，**提供基本公共服务的保障能力应该体现在以下方面。
就业影响千家万户的收入和生活，是关系民生的重大问题。2008年开始实行的《就业促进法》，
明确了促进就业是**的责任。在“十二五”期间，**促进就业，要进一步培育和完善统一规范灵活的人力资源市场，清除劳动力在城乡之间、区域间、部门间和单位间流动的制度障碍，创造更好的农村劳动力转移就业环境，形成城乡统筹充分就业的新格局。增强**促进就业公共服务的能力，实现就业培训、中介服务和就业扶助的城乡全覆盖。实施更加积极的就业政策，要求把促进就业作为经济社会发展的优先目标、考核各级**工作的约束性要求，并体现在宏观经济政策、发展战略和规划、产业政策和区域政策的制定中，形成全社会共同促进就业的合力。要加快实施调查失业率的统计和发布制度。要多渠道开发就业岗位，鼓励自主创业。发挥劳动者自谋职业、自主创业和创业带动就业的积极性。相应地，维护和规范劳动力市场功能，也是更加积极就业政策的重要内涵和主要着力点。把三个群体的就业问题作为工作重点。一是高校毕业生。这个群体主要面临着就业技能与劳动力市场需求之间的不匹配，择业观念与就业形势的不适应，主要表现为结构性的就业困难。因此，需要更加具有针对性的政策措施，加强就业公共服务、
职业培训和择业观念教育，鼓励他们面向企业、基层、农村和中西部地区创业就业。二是农村转移劳动力。他们中的许多人没有获得城镇打工地的户籍，社会保障和就业扶助的覆盖率低，容易遭遇伴随经济周期波动产生的就业困难。应尽快提高社会保障和城镇救助体系、就业培训和政策扶助对这个群体的覆盖水平。三是城镇就业困难人员。这个就业群体年龄偏大，就业技能难以适应产业结构变化的要求，迫切需要**提供职业培训、劳动力市场中介服务和就业扶助。只有更加积极的就业政策，才能适应变化了的就业形势对政策的这种新需求。
合理的收入分配制度是社会公平的体现，是提高两个比重的关键和保障。收入分配通常分两个层次。初次分配是指生产出的成果在劳动、资本、资源(土地)、技术、管理等生产要素之间，按照各自贡献份额进行分配的过程；再分配是指国家通过税收、财政转移支付、各类社会保险和社会救助项目等对初次分配的结果进行调节的过程。《建议》重申“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，就是针对当前收入分配不公、城乡之间、
地区之间、
部门之间和不同社会成员之间收入差距过大的现实，为“十二五”期间实现合理调整收入分配关系，尽快扭转收入差距扩大趋势的目标，做出的指导性要求。
从再分配来看，其性质本身就决定了在这个过程中要更加注重公平。而在初次分配领域，鉴于当前存在的不同生产要素之间在分配份额中的倾斜现象，以及在生产要素获得中的不公平、不透明和不合理现象，也要求从公平原则出发予以矫正。近年来，居民收入在国民收入分配中比重的下降，就是初次分配中劳动报酬所占比例下降的结果。而生产要素占有的不公平、生产成果分配中过度向资本、资源要素的倾斜，则加剧了初次分配的不公平。因此，按照“合理调整收入分配关系”的要求，必须坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。一是要健全扩大就业增加劳动收入的发展环境和制度条件，提高一线劳动者的报酬水平。逐步提高最低工资标准，推动工资集体协商，形成职工工资正常增长机制和支付保障机制，建立和谐劳动关系。深化垄断行业改革，打破垄断行业壁垒，限制垄断行业过高收入。二是规范分配秩序，加强税收等政策对收入分配的调节作用。通过改革限制垄断性利润和某些行业过高收入，让国有企业利润通过适当方式体现全民共享。完善公务员工资制度，深化事业单位收入分配制度改革。三是按照“更加注重公平”和基本公共服务均等化的要求，加大**再分配的力度，缩小社会成员之间在享受社会保障和社会福利上的差距。
二是提高**履行基本公共服务管理职能的能力。
如何界定一般性服务和公共服务，界定基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务有哪些提供方式，如何实现基本公共服务供给的高效
便捷，并按照基本公共服务体系的总体要求，进行各相关领域的制度选择和制度设计，都考验**的能力以及**职能转变的成效。为了在这些领域有实质性的进展，在“十二五”期间为2020年实现建设全面小康社会打下坚实的基础，要在建立服务型**的基础上，完善体现科学发展观的评价体系，把对各级**的评价标准从经济增长绩效，逐渐转向人的全面发展水平。
我国的社会保障体系包括各项社会保险制度、城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度和其他社会救济和社会救助制度。健全覆盖城乡居民的社会保障体系，是《建议》对社会保障事业改革和发展的总要求，是**保障和改善民生的重要着力点，是建立和完善基本公共服务体系的核心内容。在“十一五”期间，我国在社会保障体系建设方面取得了显著的成绩，但是，与人民群众的期待仍然有较大差距。总体上看，我国社会保障体系还不完善，表现在城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区严重滞后，一些基本保障制度的覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高。尤其是农村居民、
进城务工人员、
被征地农民、
城镇灵活就业人员和无业人员，以及城乡残疾人等特殊困难群体的社会保障问题，仍然比较突出。
建立健全城乡养老保险体系。2009年在全国开展了新型农村社会养老保险制度(简称新农保)试点，试点面逐步扩大，有效地提高了社会养老领域的城乡均等化程度。面对农村人口老龄化速度加快和社会养老保障覆盖水平低的挑战，在“十二五”时期要加大制度建设力度，实现新农保的制度全覆盖。就城镇而言，首先是解决城镇养老保险制度覆盖水平低的问题，通过建立城镇居民养老保险制度，把无业人员纳入保障范围。实施基础养老金全国统筹，提高其他社会保险的统筹层次。落实养老保险关系转移接续政策，扩大基本养老保险对农村转移劳动力的覆盖率。其次是根据经济发展水平和各方面的承受力，逐步提高各项社会保障待遇水平。建立退休人员基本养老金的正常调整机制。第三是提高养老保险制度管理水平，增强制度的可持续性，进一步做实基本养老保险的个人账户，充实全国社会保障基金，依法稳妥开展社会保障结余积累资金投资运营，实现保值增值。
推进最低生活保障制度和其他社会救助的全面覆盖。保障贫困人口的基本生活，解决低收入群众的实际困难，是平衡不同群体利益关系、促进不同收入阶层和谐共处的民心工程。按照实现“人人享有基本生活保障”目标要求，完善城乡最低生活保障制度，实行低保标准动态管理，健全低收入家庭认证体系，实现应保尽保，并逐步把在城市稳定就业的非户籍人口纳入城镇最低生活保障。推进生活、医疗、教育、住房、司法等专项救助制度衔接，形成以城乡低保制度为基础，临时救济为补充，各项救助制度相配套的社会救助体系，基本覆盖城乡全体居民。
建立健全基本医疗卫生服务体系。健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福，提高人民群众健康水平是重大民生问题。《建议》
提出，“
十二五”期间加快医疗卫生事业改革发展，要按照保基本、强基层、建机制的要求，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，优先满足群众基本医疗卫生需求。
一是加强公共卫生体系建设，扩大国家基本公共卫生服务项目。
要认真实施并不断完善国家基本公共卫生服务，稳步扩大服务范围、提高服务标准，加强重大公共卫生服务项目的实施，向城乡居民统一提供疾病预防控制、
妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。二是健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，逐步提高保障标准。按照加快建立和完善以基本医疗保障为主体，其他多种方式补充医疗和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系，实现人人享有基本医疗保障的目标，重点加快完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助四项制度。
随着社会主义市场经济的发展，我国社会转型加快，经济成分、
利益主体、
就业方式、分配方式、组织形式日趋多样化，有力地推动了经济社会发展，也带来了一系列新的社会矛盾和社会问题。如随着工业化不
断推进，城乡建设用地拆建补偿等引发的各种社会矛盾显著增多；由于非公有制经济和各类新社会组织发展，没有“主管机构”的新单位不断增加，越来越多的“单位人”转为“社会人”，成为新的管理对象；农村大量剩余劳动力进入城镇务工，使城市流动人口急剧增加，需要大幅增加社会管理和服务资源投入等。这些，使社会管理任务日益繁重，原有管理力度和管理体制已不能完全适应新形势下社会管理的要求。
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