全球经济“绿色复苏”与“无就业增长”下的战略性财政政策

【原文出处】涉外税务

【原刊地名】京

【原刊期号】20106

【原刊页号】5～12

【分 类 号】F61

【分 类 名】财政与税务

【复印期号】201009

【英文标题】Strategic Financial Policy under the "Green Recovery" and "Non-employment Growth" of Global Economy

【作 者】闫坤/张鹏

【作者简介】闫坤，中国社会科学院　北京　100732；张鹏，财政部财政科学研究所　北京　100142

【内容提要】2009年的世界经济总体呈现前降后升的态势。“绿色经济”开始成为推动经济增长的新驱动力量，美国“新经济模式”的萌芽值得关注。增长背后的失业率上升仍是世界各国面临的棘手问题，但“无就业增长”的内在逻辑和潜在机遇却已逐步显化。我国经济率先进入了复苏轨道，积极财政政策也已取得明显成效。本文以全球金融危机形势发展分析为基础，提出了以供给管理为主体，融选择性支持、自动稳定安排和相机抉择于一体的“战略性财政政策”组织建议和运行模拟方案，进而形成了以“绿色经济”为基础的发展思路和政策安排。

【摘 要 题】财税政策

【英文摘要】The world economy shows the tendency of decreasing first and ascending later in 2009.‘Green economy’has become a new driving force of economic growth and the appearance of ‘new economic model’in the USA has been considered particularly noteworthy. The rising unemployment rate behind economic growth is still a difficult problem faced by many countries around the globe. On the other hand, the internal logic of ‘unemployment growth’and its potential opportunities has gradually shown up. The Chinese economy has taken the lead into economic recovery. Meanwhile, the proactive fiscal policy has achieved significant results. Based on an analysis of latest development of global financial crisis, this paper proposes the concept and simulated project of ‘strategic fiscal policy’with supply management as the main, and constituted by selective support, automatic stabilizers and discretionary arrangements. Furthermore, the paper also puts forward the idea and policy arrangements based on‘green economy’.

【关 键 词】绿色经济/无就业增长/战略性财政政策
    Green economy/Under-employment growth/Strategic fiscal policy

【正 文】
    2009年的世界经济总体呈现前降后升的增长态势。在各主要经济体大规模反危机宏观经济政策的推动下，遭受全球金融危机重创的国际资本市场开始复苏，市场的定价功能、资源配置功能、风险控制功能和投融资功能等逐步恢复，实体经济获得金融支持的可得性、便利性和主动性明显提升，世界经济初步形成止跌企稳、“V”型复苏的良好势头。随着宏观经济形势的好转，以新能源、低排放、可持续为显著特征的“绿色经济”开始成为推动经济增长的新驱动力量，并成为各国经济结构调整的关键环节。受新经济模式、新技术变革和不确定的经济复苏前景的共同影响，实体经济的恢复并未带来就业的有效增长，“无就业增长”既为全球经济转型提供了重要的基础资源，也给世界各国ZF带来了棘手的社会问题。中国经济于2009年下半年伊始率先进入了复苏轨道，以“扩内需、调结构、促改革、惠民生”为特征的反危机政策取得了显著成果，并逐步形成了以供给管理、选择性支持、自动稳定安排和相机抉择于一体的具有鲜明中国特色的战略性财政政策思路。
一、世界经济：“绿色复苏”与“无就业增长”下的新经济模式萌芽
    2009年，“绿色经济”成为全球经济转型期的热门词汇，并衍生出低碳经济、环境生态经济、循环经济、新能源经济等诸多分支。其中，新能源的研究、推广与使用成为全球主要国家角力“绿色经济”的关键环节。“美国和欧洲伙伴将进入无就业增长的经济复苏时期”，① 技术进步、生产效率提升与复杂的社会矛盾并存，世界主要发达经济体的宏观经济政策进入不稳定期，贸易和投资保护主义有所抬头，汇率政策波动和通货膨胀预期加剧，世界经济的复苏前景受到了扰动。
（一）世界各国的“绿色复苏”推进措施与进程
“绿色复苏”是以“绿色经济”为基础的国民经济恢复和发展模式。所谓“绿色经济”是指以市场为导向，以传统产业经济为基础，以经济和环境和谐为目的的新经济形态。其将经济、环境、技术、资金和发展的诸多方面纳入综合框架，鼓励新能源、新材料、节能减排和其他新技术投资，加强对自然资源的可持续管理。现阶段，“绿色复苏”的核心引擎是具有市场适用性的新能源开发、应用和推广。
继2008年12月联合国秘书长潘基文提出“绿色经济”概念后，美国、欧盟、新兴工业化国家和“金砖四国”先后将新能源、新材料列入技术研发和经济发展驱动的核心环节，并以此推动国民经济增长，同时实现快速复苏和结构调整的目标。从全球经济刺激方案看，估计投资计划总额达到28000亿美元，其中与节能减排和气候变化有关的投资即“绿色投资”总额达到4360亿美元，占总投资的15.6％。② 2009年以来，世界主要经济体的“绿色复苏”推进措施如下：
美国确立了奥巴马ZF的“绿色新政”。“绿色新政”以新能源技术创新、新能源产业培育和新能源技术推广与应用为核心，全力推动经济增长方式的转变和新经济模式的构建。根据“绿色新政”的基本规划，美国ZF将给予新能源技术研发、应用与推广以巨额的支持，仅在《美国复苏和再投资法》中，美国ZF即需拨款970亿美元支持新能源技术革命相关项目。2010～2012年，美国将大力投资可再生能源，推动可再生能源产量翻一番；2010～2019年的10年中，美国ZF将向可再生能源研究和应用研究上再投入1500亿美元，并采用综合性的引导手段，将传统的制造中心转变为绿色发展和应用技术中心；同时，通过新技术研发，大力改进能源的消费模式，以新能源汽车、物联网技术、新材料与智能绿色制造体系为着力点，建设好“绿色经济”能源出口和产出体系。根据规划，至2015年，美国新能源汽车的产量将超过100万辆。
    2009年3月9日，欧盟正式启动了整体的绿色经济发展计划。根据计划安排，2013年以前，欧盟将投资1050亿欧元用于“绿色经济”的培育、支持与建设。这一计划既包括新能源、新材料和新产品等技术的研发、应用和推广，也包括现有产业经济的技术革新和改造，还包括以“减排”为目标的能源替代和工艺创新。
    2009年4月，日本环境省公布《绿色革命与社会变革》的政策草案，其中规定要大力削减温室气体排放，强化“绿色经济”，并提出至2015年将环境产业打造成日本重要的支柱产业和经济增长核心驱动力量，环境产业的总规模达到100万亿日元，就业人口达220万人。
韩国的“绿色经济”发展计划几乎与日本同时提出。在计划中，韩国ZF提出污水处理、绿色汽车、气候变化应对、土壤及地下水净化、生物能源利用及环保、高效资源回收、温室气体替代物、生活环保产品等10大绿色技术。在2012年以前，将向“绿色经济”实际投入达350亿美元。③
印度的“绿色经济”发展战略则将重心集中在新能源的应用和替代上。根据计划，2010年印度的总发电量中将有10％以上来自于可再生能源的供给，2020年可再生能源提供的电力水平超过20％，而至2017年前，ZF将采用各种手段，直接或引致投入可再生清洁能源研发、应用、推广、替代投资达1500亿美元。
从根本上说，“绿色经济”是一种经济发展模式而不是一种新的经济形态，各国在“绿色经济”的建设中纷纷采用体系协调、规模膨胀、技术领先和效率提升的传统竞争策略，而并非像“知识经济”的竞争那样偏重培养新的要素优势。因此，各国在“绿色经济”建设和发展中仍将使用传统的扶持、管制、规范、调控等政策手段，注重运用税收、补贴、贴息、直接投入和窗口指导等措施，引导和借助市场力量实现政策目标。目前，根据世界各国“绿色经济”的发展和复苏战略，我们将其分为替代型、协调型和转换型三种类型。
替代型“绿色经济”强调采用清洁能源和可再生能源替代传统的化石能源，从而实现能源的可持续利用和温室气体及其他污染物的减排。这种形式的“绿色经济”立足于可持续发展和接续能源，是初级层次的“绿色经济”。协调型“绿色经济”是将循环经济、环境生态经济、清洁能源经济等都纳入“绿色经济”的范畴加以扶持，通过有重点、有步骤的政策推进从而在最为宽泛的领域内实现“绿色经济”。这种类型的“绿色经济”强调推进上的体系性、完整性和（有侧重的）平衡性，是内涵最广的“绿色经济”。转换型“绿色经济”是指绿色经济的技术、材料和产品是以实现经济发展模式转换为目标，既强调新能源的研发、应用和推广，又强调新产品的对接和拓展，还包括市场交易、评价和分配等机制的创新。转换型“绿色经济”既强调系统性，又突出重点，其核心是寻找合适的着力点，集中力量打开突破口，并扶持其发展壮大，从而形成新的经济发展模式。当前各国“绿色复苏”的模式选择与特点如下表所示：
     
    （二）“无就业增长”形势及其衍生政策效应
    2009年第三季度，世界主要经济体的经济形势回暖，经济增长率开始回升，企业生产效率提高，产业结构调整速度加快。但同时，世界主要经济体的就业状况持续低迷，社会保障体系压力增大，世界经济进入了“无就业增长”的新时期（如图1所示）。
图1　世界主要国家无就业增长态势
     
    资料来源：美国商务部经济分析局，欧盟统计局数据库；日本内阁府数据库。
根据图1，随着世界主要经济体宏观经济形势的恢复，其国内失业率却保持高位，甚至进一步上升，出现了典型的“无就业增长”或者“负就业增长”情况。形成的主要原因既可能是企业对经济复苏的前景缺乏信心而造成的审慎扩张心理进而导致的“谨慎性失业”；也可能是由于后危机阶段产业结构调整而导致的“结构性失业”；还可能是由于资本有机构成提高或者生产效率提升而导致劳动要素相对过剩所形成的“替代性失业”。因此，导致“无就业增长”的原因十分复杂，往往是以上多种矛盾的综合体。
从“无就业增长”的本质看，除“谨慎性失业”可能给经济恢复和发展带来直接的损害外，“结构性失业”和“替代性失业”并没有导致宏观经济实际利益的损失，只是造成因技术进步或经济发展模式优化而提升的潜在经济增长未能实现。这种潜在利益的“落空”并不会导致主要经济体的宏观经济压力，反而会为经济的未来长期发展准备了要素和资源基础，即发达国家并未在“无就业增长”中遭受实际的损失，经济的恢复也是健康、良性的。进一步推动经济的“绿色复苏”进程，坚持金融体系的稳健复苏和实体经济的稳定增长，就一定会逐步克服“结构性失业”和“替代性失业”的困扰，实现经济的高就业、低通胀、稳定增长的理想目标。
但实际上，面对“无就业增长”的新环境，西方各国ZF都开始受到选民团体和工会组织的强大压力，纷纷采取各种就业扩张、贸易保护和竞争限制政策来满足国内利益集团的要求。“无就业增长”背后的矛盾出现激化，并与调控政策相结合，衍生出一系列异化的政策效果。
提升就业最有效的办法是推动劳动密集型产业的发展，从而吸纳大量闲置的劳动要素。但由于发达经济体的劳动要素价格较高，与东盟、拉美、中国和印度等发展中国家相比，早已失去了产业的比较优势。在自由贸易环境中，发达经济体的劳动密集型企业容易受到发展中国家廉价出口产品的压力而停产、倒闭。为支持本国劳动密集型产业的发展，发达经济体将采用WTO规则“灰色地带”的大量措施来限制进口，从而导致全球贸易保护主义的泛滥，扭曲世界资源配置，损害发展中国家和自身的长远利益。
加大对新能源、新技术、新产品的投资是获取产业竞争优势，扩张“绿色经济”产出，提升新兴产业对劳动吸纳能力的重要举措。为加强新技术的研发，保证产业优势的培育，避免技术外溢和标准规划话语权的丧失，发达经济体开始加强对新能源、新材料、新技术、新产品的投资管理，不合理地限制发展中国家优良资本进入其新经济体系，投资保护主义抬头，损害了资本使用效率，阻碍了技术创新进程。
在短期菲利浦斯曲线思维的推动下，为解决失业率与通货膨胀率之间巨大的“悬突额”，④ 主要发达国家ZF容易受到通货膨胀的逆向激励而放松对财政赤字和投资膨胀的管理。世界范围内的通货膨胀预期上升，国际大宗商品价格和资本品价格剧烈波动，并影响世界贸易和投资的正常发展，甚至向经济实力薄弱的发展中国家输入巨大的通货膨胀压力。
出口恢复和补充存货是当前拉动发达经济体复苏的直接动力。在传统产业的补充存货已经接近或达到预期目标的情况下，加大出口支持政策力度，扩张出口规模成为发达经济体摆脱危机的重要政策取向。为保证出口支持政策的平衡性、广泛性和有效性，国际货币体系的主导国家开始在放任自身货币贬值的同时压迫其他国家货币的升值，从而加剧国际金融市场的波动，阻碍世界贸易和投资的发展，损害发展中国家的根本利益，甚至引发各国货币竞争性贬值的恶果。
此外，大量失业所导致的社会保障体系负担加重也加剧了世界主要经济体的财政赤字，资本市场长期利率逐步上升，增加发达国家的投资成本，压缩了长期投资的收益空间，直至形成对发达国家重要长期投资的“挤出”。
二、我国建立以“绿色经济”为基础的战略性财政政策构想
    2010年的世界经济仍将在诡谲多变的“面纱”下踽踽前行。全球金融危机的信用伤口尚未愈合，货币危机的阴影却开始时隐时现；资本市场的定价、融资、配置功能尚未健全，复合的刚性“零利率”政策和通货膨胀预期压力又接踵而至；新能源、新技术、新产品的“绿色”进程刚刚起步，“无就业增长”背后的深层次矛盾却又开始激化；巨额投资的拉动刚刚使实体经济小有起色，房地产泡沫和贸易保护主义却又开始抬头。在这样一个矛盾的复合期，每一个经济体（包括我国）都只能在保持反危机政策的稳定和连续中坚守，仔细观察每一点异动、准确把握每一次机遇，审慎做出每一个决策，科学促进每一项改革。在这个时期，宏观调控体系不再是框架性的思路，也不再是均匀分布、面面俱到的“胡椒面”，而应是在积极财政政策和适度宽松货币政策大框架下具有灵活性、针对性和可持续的新政策集合。它既具有组织性，又具有自组织性；既具有外在的收敛性，又具有内在的发散性；既具有系统上的完整性，又具有个体上的突破性。而这种特点我们称之为战略性，这种特点之下的财政政策，我们将其称为战略性财政政策。
（一）战略性财政政策的基本框架与运作机理
战略性财政政策的核心在战略，落脚点在财政，发力点在政策。所谓战略是指具有长期性、动态性、前瞻性、准确性和主动性的思维框架和措施安排。它并不强调措施的多寡和安排上的面面俱到，而注重捕捉主要矛盾和关键的突破口，顺应主要矛盾的内在规律性实施控制和调整，并借助矛盾间的广泛联系和相互排斥推动问题向有利的方向转化，从而实现在静态中发现问题，在动态中调整问题，在调整中解决问题。战略性财政政策则是指ZF通过运用财税政策手段，调整宏观经济中的矛盾和问题，并借助问题和矛盾间的联系促使其转型或彼此消解。ZF不必准备庞大的政策资源以应对纷繁复杂的各种问题和挑战，也不必成为各种问题的单向博弈者和回收站。在战略性财政政策体系下，通过合理的措施和机制设计，可以实现发现问题、调整问题、利用问题、解决问题的统一。其政策思路如图2所示：
图2　战略性财政政策运作机理模拟图
     
    在图2中，在解决问题的环节上采用了“有管理的自组织过程”的方案，其目的是为了尽快完整地解决问题，并有效化解其他衍生矛盾。在转化后的问题1和问题2间大多数的矛盾相互制约和抵消后，仍有少部分矛盾未能消除，甚至在抵消的过程中还将产生一系列的新的次要矛盾。为服从整体规划和满足其他目的，财政部门可直接动用低成本的可靠政策手段直接予以化解和消除，考虑到这一动机，我们将该环节称为“有管理的自组织过程”。
（二）现行战略性财政政策的组织建议和运作模拟
根据我们所确立的战略性财政政策的基本思路，结合当前国际金融危机发展的新形势和出现的新问题，我们建议采用以供给管理为基础的财政政策，并结合选择性支持措施、自动稳定安排和相机抉择机制共同组成战略性财政政策，其内部组织模式如图3所示。
图3　以供给管理为主体的战略性财政政策构建
     
    根据图3，以供给管理为主体的财政政策处于战略性财政政策体系的核心，包括对供给进行调整的各项财政、税收等政策手段，其既具有转化问题的能力，也具有解决问题的能力。选择性支持措施、自动稳定安排、相机抉择机制是战略性财政政策的发现问题、分析问题、转化问题和解决问题的独立政策单元，但其功能相对单一，在复杂问题的解决中，其更倾向于发挥发现和分析问题的功能，而将更为复杂的问题交给整体战略性财政政策体系。一般情况下，选择性支持措施属于财政的投资措施，既包括财政对经济活动的直接投入，也包括财政为经济活动的开展和发展提供财政担保、贴息、补贴等间接手段。自动稳定安排与直接税制和社会保障体系的财政保障机制密切相关，当经济活动出现异动时，自动稳定安排可以减缓其波动效果，并为战略性财政政策对问题的调整和化解提供必要的准备时间和空间。相机抉择机制是ZF在进行需求管理时，可以根据市场情况和各项调节措施的特点，机动地决定和选择当前究竟应采取哪一种或哪几种政策措施。相机抉择机制作为需求管理的重要手段与供给管理的财政主体政策形成互补，既可以发挥调整职能将需求问题供给化，也可以承担供给管理政策调整后的问题解决。现阶段，相机抉择的财政政策措施可以是广义的，但其力度和规模应适度控制在一定的范围内，以为公共财政体系的良性发展提供空间和支持。
（三）全球金融危机恢复期的战略性财政政策安排
根据全球金融危机恢复期的经济发展特点和中央经济工作会议要求，当前宏观调控政策的重心是保持经济平稳快速发展和调整经济结构。此外，结合我国当前现实的经济环境，切实保障和加强就业，严格防范和控制通货膨胀也是宏观调控的重要目标。按照战略性财政政策的理念和运作机理，应深入梳理四大目标间的逻辑关系，判定目标间的矛盾关联，评价调整后的政策运行环境与切入重点，从而为战略性财政政策的实施提供抓手和具有操作性的方案（如图4所示）。
图4　全球金融危机恢复期战略性财政政策安排
     
    图4的总体逻辑是首先将经济平稳较快发展和防止通货膨胀两个问题通过战略性财政政策体系进行调整，将其调整后的情况归于调整经济结构和提高就业水平两个问题上。其次，对提高就业水平与调整经济结构之间的关系进行分析，将提高就业水平的主要矛盾转移至调整经济结构中，并采用利用调整经济结构问题的方法将其最终简化为“绿色经济”的发展问题。最后，确定支持“绿色经济”发展的战略性财政政策解决方案。整体战略性财政政策体系包括四次调整方案和一次解决方案。
    1.调整方案一：将“经济平稳快速发展”调整为“提高就业水平”和“调整经济结构”。经济平稳快速发展包括三个方面的政策要求：第一，财政引导投资的力度使其保持在一定的规模水平上；第二，消费得到有效扩张，消费结构和水平都得到相应的改善；第三，出口逐步改善，并恢复成为国民经济发展的重要动力。根据上述要求，战略性财政政策体系的调整方案为：以新能源、新技术、新产品等产业扶持和建设为基础引导和配置市场资本，并努力获得国际上的竞争优势；切实提升劳动者的收入水平，鼓励居民收入来源的多元化；扶持劳动密集型企业的发展，提升劳动密集型产品的质量和自有品牌建设。
    2.调整方案二：将“防止通货膨胀”调整为“提高就业水平”和“调整经济结构”。防止通货膨胀主要包括三个方面的政策要求：第一，控制输入性通胀，防止国际货币危机的传播；第二，实施国内通货膨胀的预期管理，加强通货膨胀预期的沟通和引导；第三，实施合理的汇率政策，保持汇率水平的适度、稳定。根据上述要求，战略性财政政策的调整方案为：引入货币政策的力量，通过利率政策、货币供应量管理消除不必要的通货膨胀预期，并适当安排和巩固有效的汇率水平；建立重要能源产品和大宗商品的国家储备，避免由投机所引起的价格骤涨骤降；扶持新能源、新技术产业的发展，改善我国在国际制造业体系中的分工地位。
    3.调整方案三：由“提高就业水平”调整到“调整经济结构”。提高就业水平是金融危机转型期各国经济恢复方案的重要难题。其解决思路是：第一，大力发展中小企业；第二，推动劳动密集型产业的发展壮大；第三，提供良好的就业培训机制；第四，建立新能源、新材料产业发展的有效机制。为推进问题的调整，战略性财政政策的实施方案为：鼓励中小企业大力开展自主创新，提供完善的担保体系和多层次融资体系；实施以现代服务业为主要形式的劳动密集型企业扶持方案；以新能源设备制造、新能源技术应用和新材料制作为主要内容开展就业培训计划；以太阳能、风能等可再生能源为基础，大力扶持新能源产业、新能源技术应用产业、新材料产业和清洁型新产品产业的发展。
    4.调整方案四：由“调整经济结构”优化为“绿色经济”发展。在现阶段，调整经济结构的核心在于提高经济增长效益，坚持经济与自然生态的协调、可持续发展。因此，“调整经济结构”本身就是以“绿色经济”发展为核心的。根据《中国应对气候变化的国家方案》，现阶段实现“绿色经济”发展的关键是清洁可再生能源研发与应用、节能减排技术的研发和生态环境维护与建设。
    5.解决方案：以“战略性财政政策”推进“绿色经济”发展。当前“战略性财政政策”的核心是供给管理，这种政策形式是通过财政对总供给的调节来达到宏观经济目标，其中包括财政直接对劳动力、工资、价格、产量增长等的管理与调节。从政策内涵来看，供给管理的财政政策与我国现阶段“绿色经济”的发展水平基本适应：在我国“绿色经济”的发展初期，大量技术研发成本、设备购入成本、高技术人才的人力资本和市场风险成本无力通过现有的资本市场得到有效的解决，必须依赖于ZF的直接规划、投资和扶持突破相关“瓶颈”。当前，战略性财政政策的推进重点是以新能源产业、节能减排产业和生态环保产业作为实现“绿色经济”发展的重要抓手，加强政策支持，引导企业跟进，切实加大资源节约和环境保护的工作力度。此外，应推进技术进步和产业升级，培育壮大战略性的新兴产业，巩固和加强农业基础，提高服务业比重，推进城镇化和区域协调发展。
注释：
① 伯南克《美国的经济和政策前景》，国研网2009年12月10日。
② 汇丰银行气候变化研究中心《全国反危机政策中的“绿色”元素》，2009年8月22日。
③ 韩国外国事务和贸易部《2009年外交白皮书》，2009年6月30日。
④ 美元危机的程度同流出美国的美元数额有关。流出的美元超过美国黄金储备的余额，被称为“悬突额”。悬突额是预测美元危机的一个很好的指标，也是许多国际货币体系改革建议所力图解决的问题之一。

【责任编辑】韩霖

【参考文献】
    [1]闫坤、张鹏《金球经济低速增长与通胀“迷局”下的积极财政政策分析》，《财贸经济》2010年第2期。
    [2]闫坤、张鹏《当前我国宏观经济形势与财政政策取向》，《财经问题研究》2009年第7期。