个人所得税调控居民收入分配差距的分层次功能
    ——基于上海市城镇居民收入1990-2006年数据

【原文出处】上海经济研究

【原刊期号】20104

【原刊页号】115～124

【分 类 号】F61

【分 类 名】财政与税务

【复印期号】201008

【英文标题】Level-division Function of Personal Income Tax Regulating Distribution Gap of Residents' Income: Based on the Data of Urban Residents in Shanghai from 1990 to 2006

【标题注释】上海市教委重点学科建设项目资助，项目编号：J50504

【文章日期】2009-12-20

【作 者】饶海琴/冯仲华

【作者简介】饶海琴，上海理工大学管理学院　200093；冯仲华，上海理工大学管理学院　200093

【内容提要】为了深度研究个人所得税的分层次调控功能，本文选用上海市统计年鉴的样本数据为分析对象。按城镇居民收入等份法，整理得出上海市居民高、中、低等五个不同阶层，展开税前收入、税后收入及基尼系数的分析比较。研究表明：现行个人所得税对中等收入阶层调控功能显著，对高收入阶层调控功能偏弱。初次收入分配的不公平，高收入阶层收入来源多元化与税收征管信息系统的不健全等是导致这一现象的主要原因。

【摘 要 题】税收制度

【英文摘要】In order to study the depth of the sub-level of personal income tax regulation functions, this choice of Shanghai Statistical Yearbook of the sample data for the analysis of the object. Income of urban residents equal parts according to law, come to Shanghai residents finishing high, medium and low five different classes to start pre-tax income, after-tax income and the Gini coefficient analysis and comparison. Studies have shown that: The existing personal income tax for the middle income group and control has significant regulatory functions on the weak high-income group. The starting point of the initial distribution is not fair, tax collection and management information system is not perfect and personal income tax accounted for the proportion of fiscal revenue and GDP is low and so is the cause of this phenomenon.

【关 键 词】个人所得税/收入分配差距/分层次功能
    personal income/tax income distribution/gap at different levels

【正 文】
中图分类号：F812.424　文献标识码：A　文章编号：1005-1309(2010)04-0115-010
    改革开放30年以来，居民物质生活水平得到了极大的提高。2008年一季度国家统计局公布的最新数据显示，全国各地区城镇居民平均收入为4674.84元，其中上海居民平均收入规模达到8412.89元，远远超过全国平均水平，成为全国居民收入最多的城市。上海市居民平均收入的快速增长，引发我们对上海市居民收入分配制度的深度思考。
世界银行2004年发布的《中国：推动公平的经济增长》一文认为，收入差距的持续扩大已经成为我国经济和社会发展中的一个突出问题。①上海市近30年经济发展快速，居民的整体社会福利水平提高，但居民的收入分配差距也出现扩大趋势，贫困人数不论从绝对数指标还是从相对数指标比较，都呈上升趋势。
个人所得税是ZF用来调节收入再分配差距的重要手段，个人所得税是否起到对高收入者政策预期的调节功能，学者众说纷纭，本文选择1990-2006年上海市城镇居民各个阶层的税前收入和税后收入，分析上海市居民收入分配制度中个人所得税对不同阶层的调控功能。
一、上海市不同阶层城镇居民税前收入和税后收入样本数据比较
按上海市统计年鉴的口径，居民收入水平用全部收入和可支配收入来表示，全部收入指被调查城镇居民的全部实际收入，包括经常或固定得到的收入和一次性收入；可支配收入指被调查城镇居民在支付个人所得税、获得补偿以后的实际收入，本文将全部收入视为税前收入，可支配收入视为税后收入。
    (一)上海市城镇居民收入1990~2006年样本数据选择
由于上海市统计年鉴中，1978-1989年居民分阶层收入数据缺失，2007年以后统计的数据分为城市居民收入和农村居民收入，与以前年份的统计方法不一致，故选用1990-2006年样本数据为研究对象。
按城镇居民收入等份法，根据《上海统计年鉴》(1990-2006年)的统计数据计算整理得上海市居民各阶层按等级分的人均全部收入(税前收入)和可支配收入(税后收入)，如表1所示。
     
    (二)上海市高、中、低阶层居民税前收入与税后收入比较
    1.税前收入增长与税后收入增长的纵向比较
从表1可以看到，1990-2006年，所有阶层的税前收入水平和税后可支配收入都呈现明显的增长趋势。低收入阶层1990年的税前收入为1526元，2006年为13689元，增加了8.97倍；高收入阶层的税前收入由1990年的3166元增加到2006年的85918元，增长了27.13倍。高收入阶层收入的增长速度与低收入阶层收入增长速度相比较差距300％左右，高收入阶层与低收入阶层的税前收入分配差距17年扩大6.3倍，反映出高、低两阶层收入差距两极分化显著。
与税前收入相比较，上海市城镇居民的税后收入即可支配收入增长差距相对比较缓和。1990年低收入阶层的税后收入为1511元，2006年为8973元，增长5.93倍，与税前增长幅度相比较，下降33.89％；高收入阶层的税后收入1990年为3147元，2006年为42884元，增长13.63倍，与税前增长幅度相比较，下降49.76％；虽然高收入阶层的税后收入增长速度13.63倍依然比低收入阶层的税后收入增长速度5.93倍快，但已经减慢15.87％(49.76％-33.89％=13.5)，说明我国现行个人所得税对高收入阶层还是有一定的降富功能。
    2.税前收入增长曲线与税后收入增长曲线比较
图1为1990-2006年五个阶层的税前收入曲线走势。
     
    图1　1990-2006年五个阶层的税前收入(全部收入)
    从图1中可以清晰看到不同阶层的收入差距是在1998年以后开始加速，1998-2006年，高收入阶层居民的收入增长幅度远远大于其他阶层居民的收入增长幅度，2004年以后快速递增；中等+居民收入增长曲线比其他阶层居民收入增长曲线快，但与高收入阶层相比，上升速度相对慢；中等以下居民收入增长曲线走势基本同步。
图1曲线反映上海市居民收入分配两极分化现象始于20世纪末，2000年以后呈扩大态势，2004年以后表现为急剧扩大，从分阶层的角度看，高收入阶层和中等+居民收入阶层与中等以下居民收入阶层差距显著，与2004年世界银行发布的“推动公平的经济增长”一文所述情况基本相似。图2为1990-2006年征收个人所得税以后的五个阶层的税后居民收入曲线走势。
     
    图2　1990-2006年五个阶层的税后收入(可支配收入)
    图2与图1相比较，图2所有曲线走势比图1平坦，中等+居民收入曲线与中等居民收入曲线差距缩小，但高收入阶层居民的税后收入增长曲线仍高于其他居民的收入增长曲线，说明通过个人所得税调节后，高收入阶层居民的收入与其它居民的收入差距仍然悬殊。我国现行个人所得税对中等+以下居民的调控功能比较显著，对高收入阶层居民调控功能偏弱。
    3.税前基尼系数与税后基尼系数的比较
国际上流行的个人收入分配差距衡量指标主要有洛伦茨曲线、基尼系数、阿提金森指标、泰尔指数和五等分指标，中国经济学界普遍将基尼系数作为收入分配差距衡量指标。联合国规定，基尼系数0.4为警戒线，超过0.4即视为收入不平等，可能会导致社会不稳定，要引起高度重视。由于收入数据的口径问题，不同的研究结果会得出不同的基尼系数。用基尼系数表示收入分布的均匀程度，其收入是指全部实际收入，必须是真实统计。受当前统计体系的影响，目前很难计算出居民完全真实的实际收入(居民的非现金福利收入不在统计范围内)，计算的基尼系数有可能夸大或缩小收入分配差距的实际程度，但同等条件下基尼系数的变化能够引起我们对收入分配差距问题的充分重视，进而促进社会采取积极措施改革收入分配制度。表2为1990-2006年上海市居民税前收入基尼系数(G)和税后收入(可支配收入)基尼系数( )及变动幅度。
     
    表2的计算为上海市居民收入分配差异程度提供数量界限。表2计算结果显示，上海市城镇居民税前基尼系数1990年为0.1412，2006年为0.3591，从1990-2006年税前基尼系数上升幅度为2.56倍；上海市城镇居民税后基尼系数1990年为0.1404，2006年为0.2972，17年上升了2.12倍，税后基尼系数比较税前基尼系数上升幅度缩小0.44倍(2.56-2.12=0.44)，说明通过征税手段调节，贫富差距缩小。
纵观上海市城镇居民基尼系数近30年来的变化，从发展趋势看有一定程度的上升，但是税前、税后基尼系数均小于0.4的合理警戒值内，说明上海市收入分配制度改革比较成功地处理了收入分配与经济增长之间的关系，其贫富差距平均处于合理警戒值内，这也是30年来上海地区社会和谐稳定的一个重要而可贵的因素。
二、高收入阶层调控功能偏弱的原因分析
个人所得税在不同阶层中的调节功能，学者之间的看法不一致。一种观点认为，由于税制结构的缺陷，个人所得税调控居民收入分配差距具有内在的局限性，在贫富差距不断加大的状态下，单纯依靠税收手段的调节功能有限，缩小贫富差距，还需依靠其他政策手段相配合；另一种观点则认为现行个人所得税制度的设计基本符合公平与效率的原则，趋同减税刺激经济的政策目标，还可以考虑适当降低最高边际税率。以下是结合上海市城镇居民的收入状况所作的客观分析。
    (一)分类征收体制下，个人所得税对以工资、薪金为主的中等收入阶层调控管理显著，对多元化收入的高收入阶层调节管理偏弱
我国现行个人所得税实行的是分类征收的方法，对工资、薪金所得按九级超额累进税率征收，对个体承包承租经营所得按五级超额累进税率征收，其他所得按20％的比例税率征税。
近几年，职工工资收入增长较快，纳税人数不断增加，1998年工薪所得纳税人次为1.09亿人次，2007年上升为8.5亿人次。据统计，2008年我国城镇居民人均可支配收入中工薪收入所占比重达71.6％，中等收入阶层作为工薪阶层的主要群体，构成了个人所得税的最大税源(在国外包括发达国家也是如此)，工薪所得占个人所得税总收入的比重约为50％左右。③庞大的工薪族阶层成为个人所得税调控的主体。
适用20％以上税率的高收入阶层，占工薪所得总纳税人次5％左右，除工资收入外还有资本利得、经营性收入、财产收入甚至一部分灰色收入，这些多元收入实行比例税率征收，比率税率的边际累退性决定财产性收入等占有份额越大，税收负担越轻。收入越多元化，税收的调控功能越弱。
分析1990-2006年上海市城镇居民的收入样板可以看出，上海市中等收入阶层也表现为个人所得税的纳税主体，但上海作为国际金融中心，资本市场的财富效应日益扩大，上海市居民参与金融证券投资意识较强，经营性收入和财产性收入的份额相应上升，在分类征收体制下，其他收入越多，可享受减免的税收优惠越多，所以上海市城镇居民税前基尼系数和税后基尼系数测算的结果比其他省市理想。
    (二)从收入构成看个人所得税占财政收入和GDP的比重偏低，制约了个人所得税功能的发挥
我国1980年恢复开征个人所得税，开征的时间偏短，每年的征税总额占财政收入和GDP的比重一直偏低。1994年我国个人所得税总额73亿元，2008年增加到3722亿元；1994-2008年，个人所得税收入占GDP的比重由0.15％上升至1.24％，占财政收入的比重由1.4％上升至6.4％。虽然个人所得税是税制改革以来收入增长最为强劲的税种之一，但低于7％的基数从量上限制了个人所得税功能的发挥。
在经济合作与发展组织国家这一比重平均在30％左右；美国联邦ZF个人所得税占50％左右，德国、日本等国家个人所得税占国家税收收入的40％左右。
    (三)高收入阶层与低收入阶层的初次分配差距过大，是导致再分配调控管理偏弱的又一原因
分析上海市1990-2006年居民收入，数据显示税前居民收入相差18.16倍(27.13-8.97)，税后相差7.70倍(13.63-5.93)，税前收入分配即初次分配产生的巨大差距是形成贫富差距的原因之一。
我国个人所得税的再分配始终贯彻“高收入者多缴税，低收入者少缴税或不缴税”的立法精神，通过采用累进税率、对超高劳务报酬加成征收、对年所得12万元以上的高收入者要求自行纳税申报方式，2008年年所得12万元以上纳税人自行申报的人数为240万人，占全国个人所得税纳税人数的3％左右，缴纳税额1294亿元，占全国个人所得税总收入的35％。
虽然制度对高收入者的税收调节力度不断加大，但它只能在一定范围内和一定程度上发挥作用，解决不了因为制度和体制自身原因所造成的贫富差距问题。也就是说，个人所得税主要偏重于调节增量资产而难以调节存量资产，尚难解决由初次分配导致的社会不公平问题。
在“金税工程”三期尚未完善的情况下，银行、企业、个人与税务机构信息不对称，税务稽查尚难对工资、薪金收入体外循环的非正规途径取得的财产性收入等实施及时监管，高收入者避税与偷漏税的现象时有发生。个人所得税调节的广度和深度受到制约，初次分配的不公平使得调控的难度系数加大。
    (四)社会贫困人口持续增加，使得人们对个人所得税调控管理功能心生质疑
贫困人口是一个动态指标，是国家统计局根据贫困监测、住户抽样调查、居民消费价格总水平和购买力平价水平等综合指标测算出来的。我国自1985年在全国范围内有计划、有组织、大规模开展扶贫工作以来，贫困线标准已作多次调整(见表3)。
     
    从2009年起我国实行人均纯收入1196元的新扶贫标准，并把绝对贫困标准与低收入标准合二为一，新标准意义在于我国已不仅限于解决绝对贫困人口的温饱，而是尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富。可以看到，政策出发点不仅关注贫困人口维持基本生存所需要的收入，还考虑到在教育、医疗保障方面的支付能力。采用更高的贫困线标准，是构建面向未来的扶贫战略开发的关键一步。但2009年贫困线的调高，使全国贫困人口一夜之间从1479万人增加到4320万人，税收的调节功能一夜之间显弱。
从上海市30年的发展历史看，上海市的贫困人数也基本呈增加的态势。图3(见第121页)为1996-2008年上海市贫困人口统计数。
从图3我们可以看出1998-2003年上海市贫困人数快速上升(从1.30万上升为44.58万)，5年平均增加幅度为108.11％；2008年贫困人数比2007年又增加0.15万(34.09-33.94=0.15)，贫困线标准提高，导致社会贫困人口增加，使得人们对个人所得税调控功能质疑。
其实，贫困人数变化与ZF社会保障的补助标准提高有关，也与税收固有的功能有关。
     
    图3　1996-2008年上海市贫困人口④
数据来源：2008上海市统计年鉴
     
    近年来，我国税收收入保持了持续快速增长，为国家加大对贫困地区、弱势群体、社会保障等方面的扶贫投入提供了坚实的财力保障。但在实施税收制度改革和政策调整中，社会贫富差距的进一步加剧，提升了人们对政策调控目标的预期。
三十年来，我国的经济飞速发展，在许多方面已经开始和国际接轨，在贫困线的问题上，也开始逐步与国际接轨，但如果按世界银行“每天人均1美元”的标准计算，中国的贫困人口可能还要翻一番。
目前，我国ZF的扶贫目标不仅着眼在消除绝对贫困人口上，还调高扶贫标准，科学地制定相应的投资计划，让更多的贫困人口尤其是农村的贫困人口，在解决温饱问题的基础上，能进一步享受到改革开放经济发展的成果，例如普及教育、新农村社会保障等等。
三、完善税收调控机制以缩小收入分配差距的政策建议
从世界范围看，社会成员之间收入差距的缩小以及缩小到合理的程度将是一个长期的、复杂的过程，不同的国家有不同的调节方法。以七国集团为例，这些国家收入不平等减少的趋势在20世纪70年代后期才有所改变。可以说，收入不平等现象在经济发展的什么阶段出现或减退并没有一个普适法则，“库兹涅茨假说”中的倒U拐点始终是各国寻找的点位。本文结合我国的实际状况提出相关建议：
    (一)建立相对公正、合理、稳定的“橄榄型”社会结构
一个国家或地区的社会结构是这个国家或地区和谐发展稳定的基础，形成一个合理的社会结构，是构建社会主义和谐社会的重要基础。
从世界各国看，国际上是以“橄榄型”社会作为稳定的社会结构。所谓“橄榄型”社会结构，它所表明的是社会阶层结构中极富极穷的“两极”很小而中间阶层相当庞大，庞大的中产阶级具有对社会贫富分化较强的调节功能和对社会利益冲突较强的缓冲功能。因此，“橄榄型”社会结构被认为是相对公正、合理、开放的现代化社会阶层结构模式，目前，大多数现代化发达国家都是这种社会结构趋势。
而我国现行类似于“洋葱头型”的社会结构，基本还是一种“底层仍然较大、中间阶层成长不良”的形状，从理论上说，这是一种不甚合理的甚至混沌的社会结构类型，所反映的是社会阶层生长和发育与社会发展的非对称结构。上海市1990-2006年五个阶层的税后收入(图2)较明显地反映了这种形态。
当前的社会财富分配按个人可支配收入计，大致为15％的人拥有85％的财富，另外85％的人仅拥有15％的财富，基尼系数平均已达0.39，直逼0.4这一警戒线。培育一个庞大的中产阶层已成为我国当务之急。
目前，我国中等收入阶层占人口18％左右，而一些发达国家在40％左右。如果中等收入阶层以每年1％的速度增长，到2020年，可以达到35％左右。如果到达这个比例，将会带动整个社会在政治、经济、文化上的提高，形成稳定的“橄榄型”的社会结构。
    (二)规范分配秩序、合理调节初次分配和再分配的收入差距
从国民收入分配的角度看，居民收入增长主要依存于初次分配，而合理调节初次分配，则是促进居民收入稳定快速增长的中心环节。所谓合理调节，是指既要科学地选择调节初次分配的重点，又要全面而准确地把握调节初次分配的原则和尺度，还要关注协调初次分配和再分配的关系。建立健全分配制度，规范分配秩序，是社会财富增长的最大化与社会财富分配的公平化相统一，是实现社会公正，保持社会稳定的基本要求，也实现社会公正的一个重要手段。个人所得税法是调节社会分配制度中的一项极其重要的法律制度，应该在调节社会分配、缩小贫富差距中发挥更大的作为。
    (三)推进个人所得税从分类课征制向综合课征制的改革
从世界个人所得税的发展历程来看，大都经历过从分类课征制向综合课征制的转变。现行的个人所得分类课征，针对不同性质的所得，采取轻重不同的税收政策，这种方式比较容易征收，但也由于不能综合衡量纳税人的纳税能力，即不能对全部收入实行量能课税，容易出现总收入很高但各项收入比较平均时可能不需要纳税的情况，不能真正体现公平纳税，损害了个人所得税调节收入分配功能。因此，加快个人所得税从分类课征制向综合课征制的转变是个人所得税改革的方向。综合所得税制可以有效的防止高收入者的税款流失，也较好地体现了税收公平的原则，为了完善综合所得税制改革的环境，可从以下两方面考虑：
    1.借鉴国际经验，纵向公平个人所得税负担
    2008年个人所得税起征点从1600元提高到了2000元，工薪阶层纳税人数占总人数的比例明显下降，中低工薪收入者的税收负担明显减轻。如果再次的统一提高个人所得税起征点，中低收入阶层享受不到政策优惠，而高收入阶层则受益程度明显，个人所得税调节收入差距的作用将被进一步弱化，甚至产生逆向调节，显然与政策初衷相悖。为了更好地体现税负公平的原则，我国可借鉴法国起正点扣除办法。法国个人所得税按家庭征收，如一个纳税户有夫妇两人，则两人合填报税单，以两人总收入除2来进行计算，标准不变；如有小孩负担，由两人总收入中减去小孩份额(一个小孩算半个份额)计算。除此之外，还可享受购买房子贷款的利息税前减税，装修、改善旧房设施税前减税，抚养老人、向慈善机构捐款、投资人寿保险、投资出租房产业等也可税前减税。总之，法国、德国等欧洲发达国家在税前的扣除不仅考虑纳税人的收入，也考虑纳税人家庭赡养人数、买房置业、教育投入等多种支出因素，这样税收负担更加公平、合理。
    2.打造一个统一的个人信息平台，提高个人所得税征管效率
纳税考虑的因素越多，对税收征管要求也就越高。税务部门必须全面掌握纳税人收入水平、赡养人口、教育支出等真实信息，才能确定纳税人的合理税负，否则就会产生漏洞，导致大量税收流失，同时还会产生新的不公平问题。从目前来看，我国个人身份证号码、银行、户籍、教育等个人家庭信息尚未实现联网，个人各项所得信息收集以及负担支出还没有形成一个统一的信息平台。
上海作为国际大都市，拥有足够的技术与资金力量，率先打造一个统一的个人信息平台，可以减弱个人所得税的信息不对称的程度，提高个人所得税的征管效率。
    3.加大税收支出力度，缓解低收入者增收难的矛盾
税收支出激励政策是财政支出中经常用来改善资源配置、提高经济效率，引导产业结构调整的优惠政策。上海经济资源、人力资源丰富，在解决低收入者增收难的矛盾上，进一步加大税收支出力度，扶植低收入者自强自立、自主创业，在ZF税收支出优惠政策的激励下，营造一个宽松获得经营资质和财产性收入来源的和谐环境。
增加低收入者收入来源即减少ZF转移性财政支出，缩小初次分配的收入差距。低收入者的收入增加也为培育和扩大中等收入阶层打下良好的基础，中等收入阶层的扩大有利于提高人力资源的质量，减少返贫现象和贫困的代际转移，也为经济增长提供高级的生产要素。
税收支出是财政支出中经常用来改善资源配置、提高经济效率，引导产业结构调整的优惠政策。上海经济资源、人力资源丰富，在解决低收入者增收难的矛盾上，建议进一步放开财税政策，扶植低收入者自强自立、自主创业，在ZF税收支出优惠政策的激励下，营造一个宽松获得经营资质和财产性收入来源的和谐环境。
    (四)个人所得税调控与社会保障政策等其他调控手段相结合
社会保障的思想理论源于英国经济学家阿瑟·塞西尔·庇古的“福利经济学”。社会保障制度的建立，减少了由发生意外事故所造成的不平等，从而大大消除了造成社会贫富差别的主要因素。ZF制订一系列社会保障政策、社会保障立法，改善了贫困阶层的生存、发展状况，从社会保障政策的演变，我们看到了社会保障体系的调节力度和范围都不小于个人所得税。
个人所得税和社会保障体系调节的领域和对象各不同，税收是对高收入者的调节，社会保障是对低收入者的补助。社会保障虽然不能使人们由低收入阶层直接进入中等收入阶层，但它对于保障人们的基本生活、提高发展能力具有重要意义。
逐步确立以所得税和财产税为调控主体，以其他政策手段为补充的个人收入分配调控体系，建立起科学、合理、有效的收入分配的税收调节机制，是发展的方向。
调控收入分配是一项综合性的系统工程，各国ZF通常将收入分配作为社会稳定的基础，通过降低社会经济两极分化、避免财政过度支出以及社会矛盾的激化，客观上避免国家与社会分裂的风险，税收调控作为实现社会稳定的一般手段，是保持和谐社会稳定的深层次基础。在此基础上，国家通过实施多元化的社会稳定机制，推进ZF与民众之间的协作，以及建设多元化的社会发展机制等，既从源头上采取措施，规范初次分配的各个环节，也通过法制手段，建立起一个协调配合、覆盖居民收入分配全过程的二次分配调控体系。中国是一个经济社会发展不平衡的大国，由不平衡发展走向均衡发展有一个历史过程。因此，建立完善的收入分配税收调控体系，缩小规避税收调节的空间，确保收入分配差距保持在一个合理的范围之内是我们实现社会和谐稳定的目标之一。
注释：
①世界银行，《中国：推动公平的经济增长》，清华大学出版社，2004年1月
②本文根据表1用万分法计算基尼系数，其公式为：G=(10000-s)/10000
    其中，S=∑Pi×Vi(i=1，2，Λ，n)，Vi=Ui-1+Ui，Ui=∑yi
    P1+P2+ΛPn=100，Pi=Pi/∑Pi；y1+y2+Λyn=100，yi=yi/∑Yi
    ③“个人所得税课题研究组”撰写的《我国个人所得税基本情况》中国财政部网站2009，6，16
    ④备注1：上海市从2003年开始实行城镇户口低保政策；
备注2：我国各地的最低生活保障标准(通常也被认为是当地的贫困标准)；
备注3：低保的构成：重残无业人员，失业、无业人员家庭成员，职工家庭成员等。
⑤沪民救法[2008]37号

【参考文献】
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