整个规划历时两年半，经历了11个步骤三个阶段。规划制订的第一个阶段当然是基本思路的前期研究，这或许是国际上超大规模的前期研究。“从2008年就开始进入到前期的研究，当时国家发改委委托设立了82个课题，进行公开招标，发改委正是基于这80多项研究的基础上，在2008年底形成了上报国务院和党中央的‘十二五’规划基本思路。”胡鞍钢是其中一个课题的主要负责人，国家行政学院的教授汪玉凯也参与了行政体制改革部分的调研，全国70多家比较具有权威性的研究机构均参与其中。

　　在基本思路基础之上，2010年初，中央和国务院联合成立了“五年规划起草小组”，以温家宝总理为组长，李克强副总理为副组长。胡鞍钢发现，这与1995年很相似，当时是李鹏总理任组长，朱镕基副总理任副组长。“这样的安排使得我们的政策保持连续性、稳定性，并在继承的基础之上不断创新。”

　　这是第二个阶段，纲要框架的拟定阶段，准备纳入规划纲要的重要目标、重点任务和重大工程，对“十二五”规划的主要指标进行测算，更重要的是，也对支撑“十二五”时期发展的重大工程、重大项目等做了一些初步的安排，直到2010年8月底形成了规划的框架草案。“2010年10月份召开五中全会，8月份才最终形成主题和主线，应该说主题和主线形成是非常晚的。”汪玉凯说，这中间经过了大量的调查研究。“起草小组的近百人，分成若干个小组，围绕规划的一些重大问题，在全国进行重点调研、召开座谈会，经过中共中央政治局两次讨论，再经过多次征求意见，最后才形成‘十二五’规划的建议稿提交中央十七届五中全会进行审议。”

　　在这个过程中，中央政治局、全国人大等各方面进行广泛调研。据公开报道，全国政协副主席、中国科技部部长万钢在参加政协委员分组讨论时透露，“国务院总理温家宝大概用了5次，每次用半天时间来听取意见和建议。副总理李克强大概用了10次会议，把所有的意见和建议给各个部委，才写出第一稿。”等到第五稿的时候，经过中共中央政治局常委讨论后，分发给各个省市。“各省市、各党派中央、各社会团体进行讨论提出了意见，温总理用了一整天的时间，听取这些意见后形成第六稿。”这是一个和地方进行研讨、对话的过程。最后的建议稿中也广泛地采取了地方**的一些意见。

　　十七届五中全会审议完后，温总理亲自组织了五次座谈会，分经济、科教文卫，涉及专家、企业家、工人农民等社会各阶层、各民主党派。各方面形成意见后，开始制订“十二五”规划纲要的编制阶段。“几经修改，虽然框架没有太大的变化，但文字的叙述已经发生了很大的变化，更多利益相关者的参与，使得最后反映了更多人的利益。”

　　胡鞍钢总结这一复杂的中国决策程序模式，大概经历了这样一个过程：先民主，后集中，再民主，再集中；意见分散，之后意见收列，进而意见对峙，最后形成共识，经过上上下下，反反复复，包括中央与地方的协调、中央与不同部门的协调。当然，在胡鞍钢看来，在中国特定的条件下，如何处理好中央和地方的关系是“十二五”决策中的一个关键问题。“在规划制订过程中，国家发改委要分别到各地方开片会，又组织开规划会议若干次，各省分管的副省长和发改委主任都会参加。”当然，中央和地方的一些想法还是会不一样，例如地方想增长快，中央则希望速度能慢下来。

　　汪玉凯认为，“中央与地方在一些问题上有分歧是必然的。但在达成‘科学发展主题，转变经济发展方式主线’这个共识上是没有问题的。”“可以说，我们已经逐渐建立了一个中央与地方协商的制度化机制。”在将中国的“十二五”规划纲要与1月25日发表的美国总统奥巴马国情咨文作一比较之后，胡鞍钢得出了“中国远比美国在决策机制上更加制度化、更加科学化、更加民主化”的结论。他认为，奥巴马的国情咨文最大的问题在于“没有和地方协商”。这直接导致了咨文中的相关政策遭到一些州的明确反对。

　　增加中央与地方之间的协商，对决策的最终实现显然重要。在胡鞍钢的对比分析中发现，“九五”、“十五”和“十一五”三个五年里，各项目标的完成程度分别为75％、64.3％和86.4％，“在这个改进的过程之中，增强协商很重要”。

　　如何使宏大规划在中国960万平方公里土地上落地并顺利实现，这当然是一件考验中央**智慧的事情。“十二五”规划力求解决经济社会发展中的三个核心问题，即“不平衡、不协调、不可持续”的问题。这三个核心问题的解决最后浓缩到了24个核心指标上，12个预期性指标、12个约束性指标。相比“十一五”的8个约束性指标，又进一步增加了4个。

　　从“十一五”22个核心指标的完成情况来看，全部的约束性指标基本完成。有3个预期性指标没有实现，分别是：服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重，一定程度上意味着经济发展方式的转变尚不理想。“十一五”的第二年末，国务院批转了节能减排统计监测及考核实施方案和办法，包括《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》。

　　在这些方案和办法中，最核心的精神是：将能耗降低和污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为**领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行严格的问责制。节能减排目标逐级分解，问责令由中央层层往下传达，最后的责任主体是地方各级**。到了县一级，问责令被简化成：完成或撤职。在完成约束性指标这样的强制性任务上，中国行政体制拥有优越性。

　　“十二五”开局，在与记者的见面会上，国家发改委主任张平表态：“有一点是明确的，作为约束性的指标，我们要分解责任，要把节能减排的责任分解到各个地区，分解到有关的企业，这是一个硬约束、硬要求。而且在将来，我们实施‘十二五’规划的评价指标体系中，也要把这个作为一个重点，明确责任。”环保部副部长张力军也传达了同样的信息：全面落实各级**的环保目标责任制，要把责任落实给地方**，考核地方**不仅是要考核GDP，也要考核地方各级**的环境质量改善情况。当然，规划完成之后，节能减排、森林增长、城镇保障房等约束性指标的落实，仍然是一个协商的过程。经由中央和地方**多次沟通、磨合之后方能确定。

　　2月末，在全国保障性安居工程工作会议上，中央与各省级**签订了保障房的目标责任书，将1000万套的保障性住房建设任务分解到各地。中国房地产研究会副会长顾云昌向《中国经济周刊》介绍：“先是由地方向中央上报，中央根据当地**的住房状况、财力状况来进行调整，来回反复数次，最后确定各省的任务分配，各省再分配到各市县。中央与各省签责任书，各省再与各市签责任书，这样层层分解。”在任务分配的过程中，地方**难免会讨价还价。例如，缺钱的地方可能会说钱不够，要求多补助一些资金；发达地区可能会提出土地紧缺的难题等等。

　　地方的执行困难确实被听取，但并不一定完全遂其所愿。一旦落实了之后，便要实行严格的问责制。住房城乡建设部副部长齐骥日前在答新华社记者问时表示，国务院已经进一步细化了约谈问责的标准和程序——先是约谈，对保障性安居工程建设进度缓慢、租售管理和后期使用监管不力的，有关部门要约谈省级及有关城市**负责人。其次是报告和问责，对未能完成保障性安居工程目标任务的省级**，要向国务院作出报告；有关部门要视情况，根据有关规定对相关负责人进行问责。

　　“十二五”期间，森林增加约束性指标相比“十一五”，落实到地方**的责任与约束力明显增强。“十一五”期间，森林增长虽已纳入约束性指标，但并未分解到各地对地方**进行责任考核。国家林业局副局长张建龙接受《中国经济周刊》采访表示：“为确保‘十二五’森林覆盖率增长目标实现，森林覆盖率、森林蓄积量将被纳入各级**的任期目标考核指标，加大考核力度，强化各级**保护发展森林资源的责任。”像节能减排指标那样，“十二五”期间森林增长指标也要被分解到各省，签订责任书，再层层分解落实到地方。国家林业局相关负责人向《中国经济周刊》透露，森林增加指标的初步分解已经完成，但目前仍在与地方**进行最后的协商、核实、调整，方能敲定。届时，国家林业局将与各省份逐一签订责任状。

　　“这一次，民生职责都具体化、指标化了，而且规定得非常细微，这是过去的规划（计划）中所没有的。这就意味着考核的指挥棒方向也会发生变化。”汪玉凯分析，无论是节能减排、保障性住房等民生性指标，还是经济结构的战略性调整指标，地方的压力都将比较大。他的这一判断在《中国经济周刊》对地方**官员的采访中得到了印证。五大连池市市长徐飞接受《中国经济周刊》采访时表示，“只要有指标就会有约束。因为只要有指标就会有排队，有排队至少就存在一个面子问题，也是一个约束力。有约束就有压力。”

　　地方官员的担忧很多：产业结构矛盾突出、自主创新动力不足是转型的难点；节能减排的刚性约束越来越严，空间却越来越小；如何在比过去低的增长速度下解决就业压力问题以及解决保障性住房等民生保障带来的财政压力问题等等。这对地方**尤其是欠发达地区**当然是极大的考验。亳州市委负责人告诉《中国经济周刊》，“十二五”期间，该市经济加快发展与环境容量指标小的矛盾突出，作为传统农业大市，受工业欠发达、历史容量基数低影响，2010年全市SO2（二氧化硫）控制指标仅占全省的1.3%，COD（化学需氧量）控制指标仅占全省的2.7%，难以满足工业经济加快发展的需要。与此同时，污水处理厂管网建设不配套，环保投入历史欠账较多。工业企业、特别是大企业少，节能调控手段单一，节能空间较为有限。“你想着为老百姓办事的时候，中央给你一块钱，你自己还得有一块钱。现在一些欠发达地区，不是发展快了，而是发展慢了，其中核心的问题还是为了解决钱的问题，因此还是要搞GDP，搞财政收入的增长。”一位来自欠发达地区的市长向《中国经济周刊》坦言。

　　地方有地方的难处，地方也有地方的考虑。像单位GDP能耗这样的约束性指标，分母就是GDP ，“把分母做大，能耗下降压力相对就少。”各种原因之下，全国的大部分地区把GDP做大的冲动依然存在。重庆、黑龙江、广西、贵州等不少中西部、东北省市均提出，“十二五”期间GDP总量及人均GDP五年翻番的目标。这意味着“十二五”期间，这些地方仍要实现两位数的年增幅，远高于“十二五”预期的7%。

　　回到温家宝答记者问上，彻底转变唯GDP的观念，制定更全面的政绩考评体系，当为实现“十二五” 转型难题的破解之道。一些主要的约束性指标在未来可能会进行年度评估，这比原来的中期评估和末期评估强化了约束力。”胡鞍钢透露，温总理在今年两会期间政协的分组会上也谈到了这个问题。另一方面，“十二五”规划中已经提出，要弱化对经济增长速度的评价考核，强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护等目标任务完成情况的综合评价考核。徐飞说，官员观念的转变已经是势在必行了，因为政绩考核这个指挥棒将要从纯粹的经济指标考核转到综合性指标考核。“但过去这些年粗放发展的观念已经根深蒂固，要向科学发展转型，绝不是‘十二五’规划一出来就能迅速转型的，它需要地方的思想与中央的思想同步跟进，同时还需要中央的配套政策能够助推。”

　　项目和资金，这当然是地方的愿望。“地方的积极性需要这个来调动。一个国家要转型，不只是思想和规划上转型，中央的资金和项目要进行引导，考核体系得要跟进。有时候地方是在观望。”前述欠发达地区官员对《中国经济周刊》说。事实如此，在胡鞍钢的观察中，“这个规划要想在中国960万平方公里落地，必须有两手，一个是软抓手，就是政策，第二个是硬抓手，就是国家重大项目。”他乐观预计“十二五”末期指标完成程度会超90%，“十二五”约束性指标基本都能完成。而一些预期性指标因相比之下缺乏强制性，完成或将比较艰难。

解读人
        国家发改委主任 张平
　　住房城乡建设部副部长 齐骥
　　环境保护部副部长 张力军
　　国家林业局副局长 张建龙
　　北京师范大学校长 钟秉林
　　清华大学国情研究中心主任 胡鞍钢
　　环境保护部污染防治司司长 赵华林
　　北京大学光华管理学院教授 王建国
　　中国人民大学劳动人事学院教授 郑功成
　　中国房地产研究会副会长 顾云昌
　　中国社科院数量经济与技术经济研究所所长 汪同三
　　北京师范大学教育学部讲师 赵应生
　　五大连池市市长 徐飞
　　国家发改委能源研究所原所长 周大地
　　首都经贸大学教授、社会保障研究中心主任 吕学静
　　国务院发展研究中心技术经济研究部部长 吕薇
　　中国社会保障研究中心主任 褚福灵
　　中国卫生部政策与管理研究专家委员 李玲

　　从《纲要》中24个经济社会主要指标的属性来看，有15个的指标是“十一五”规划保留的指标；新增指标有9个，全部是民生指标和绿色指标，例如首次增加了人口预期寿命、城镇保障性安居工程建设、城乡三项基本医疗保险参保率、森林蓄积量、氨氮等主要污染物排放、非化石能源占一次能源消费比重、每万人口发明专利拥有量等。

　　《纲要》的24个主要指标中，专家预测最难完成的是两个预期性指标：服务业增加值比重、研究与试验发展（R&D）经费支出占国内生产总值比重，最重要的原因是缺乏约束性。

　　“十一五”规划预期服务业增加值比重要从40.5％提高到43.5%，提高3个百分点，以便完成从工业为主导的产业格局，变成服务业为主导的产业格局，但实际结果只完成了2.5个百分点。尽管过去五年R&D经费投入总量显著增长，但实际结果只提高了0.5个百分点，2010年仅达到1.75%，未达2.0%预期目标。据此估算，“十一五”期间我国R&D投入欠账达3091亿元。而对于地方**来说，责任压力最大的五个“紧箍咒”是：单位GDP能耗、单位GDP碳排、主要污染物排放、保障房建设、森林增长。

“十一五”时期，我国超额完成了7.5%的GDP规划指标，实际年均增长达到了11.2%，大大超过了规划指标。“十二五”期间GDP指标定在7%，相比“十一五”少了0.5%，以此来引导各地认真落实中央提出的转变经济发展方式、调整经济结构的任务。但“十二五”期间实际执行结果肯定会超过7%，除非出现极其特殊的情况。

现在的问题是，一些地方制定的GDP指标依然相对偏高，要改变官员的唯GDP政绩论，需在制度上做一些安排和调整，加强一些相关指标的考核，特别是“十二五”规划中提出的那些约束性指标的考核。例如，节能减排指标，居民收入增长指标，居民收入增长不能低于经济增长，这是可以对地方官员加强考核的。