博弈视角下的外商投资企业资本金结汇管理

2011-7-22

　　摘 要：本文结合三明辖区外商投资企业资本金结汇合规性专项检查情况，以主体监管等“五个转变”为出发点，从外商投资企业、外汇指定银行、外汇局间相互博弈的视角，分析现行外汇资本金结汇管理体制的局限性及各方行为主体的关系，提出完善外汇资本金结汇管理体系的构想。   
    关键词：外汇管理，资本项目，外商投资企业，资本金结汇
　　当前，国国内外经济金融形势复杂多变，我国资本项下外汇异常资金流入压力增大，给资本项目外汇管理工作带来严峻考验。因此，提高资本项目外汇监管效率，从根源上防止“热钱”流入，已成为目前外汇管理部门关注的热点问题。
　　一、外商投资企业资本金结汇管理沿革
　　（一）核准结汇制阶段。根据1996年中国人民银行发布的《结汇、售汇及付汇管理规定》，“境外法人或自然人作为投资人的外汇，未经外汇局批准，不得结汇”，即明确外商投资企业资本金结汇采取“核准结汇制”，由外汇管理局实施。
　　（二）支付结汇制阶段。为促进贸易投资便利化，同时为适应我国外汇收支形势变化，外汇局子2002年改革资本金结汇管理政策，授权外汇指定银行直接审核办理外商投资项下资本金结汇业务，外汇监管由直接监管向间接监管转变，由银行“代位履责”，对外汇资金交易的真实性进行审核。2002年后至今，资本金结汇管理政策先后经历了三次调整，资本金结汇审核手续和要求逐步简化，有力地促进了投资贸易便利化。
　　二、现行外汇资本金结汇管理政策的局限性
　　（一）无法满足正常生产经营企业的财务成本核算需求。一是近年来，随着人民币不断升值，资本金按需使用增加了企业面临的汇率波动风险，企业对采取资本金意愿结汇制的呼声增强。当企业资本金流入恰逢人民币升值预期较强时，企业理性的选择是迅速办理结汇以规避风险。2010年三明辖区外汇资本金结汇合规性检查结果显示，个别生产型企业为规避汇率风险损失，采用提供虚假合同、借用关联公司账户迂回划转的方式，实现资本金结汇，从而绕开现行外商投资企业外汇资本金结汇管理。二是“先验资后结汇”的规定直接增加了企业经营成本。按照现行规定，每一笔外汇资本金的结汇使用都必须先验资询证并出具验资报告，这对于资本金分期分批汇入且用途较为零散的中小外商投资企业而言，验资次数越多则管理成本越高。此外，结汇的单证要求与对方企业提供发票的滞后存在冲突，如对于通常需要分批次预付款项的采购，只有款项结清才开具发票，预付与提货形成的时间差导致企业下次结汇时难以提供上次结汇资金使用清单，从而影响企业及时结汇并承担了一定的财务费用损失。
　　（二）约束力不足，管理成效不显著。在目前资本金结汇管理政策下，银行在办理资本金结汇业务时，主要是对照政策法规规定的审核要素和简单审核要求，对相关资料的审核停留在“表面真实性”上。据对三明辖区资本金结汇专项检查发现，福建省某家居开发有限公司巧借开发“家居广场”名目取得工业用地，规避房地产业准入环节。而根据2006年建设部、商务部等6部门联合出台的关于规范房地产市场外资准入和管理的意见，凡设立外商投资房地产企业，需由工商主管部门和工商行政管理机关批准设立并办理注册登记手续，颁发1年期《外商投资企业批准证书》和《营业执照》。企业付清土地使用权出让金后，凭上述证照到土地管理部门申办《国有土地使用证》，并据此换发正式的《外商投资企业批准证书》与《营业执照》。该家居企业在2006年申请之初就顺利获得有效期为50年的《外商投资企业批准证书》和《营业执照》，无需办理变更手续。
　　（三）结汇资金流向难以有效监管。此次外汇资本金结汇专项检查发现，有些企业资本金以采购原材料、预付货款等名义结汇，结汇人民币资金在其多家关联企业的多个账户之间迂回划转回流。在检查中还发现，一些外商投资企业的实际交易对方往往跨行业跨省跨市，结汇人民币资金汇划后其后续流向难以查实。一旦异常结汇资金与其他资金混合进行自由划转，就难以排除部分结汇资金被用于人民币定期存款、投资股市或楼市、购买土地等非生产性用途，长期从事投机性商业活动。而由于外汇局缺乏对结汇后人民币资金真实用途及流向的监管手段，违规行为往往难以监测。
　　三、现行资本金结汇管理体系下各方的博弈关系
　　（一）结汇企业与外汇指定银行之间。企业的逐利性决定了部分企业可.能利用现行外汇管理制度的各种漏洞和各种可能渠道，使“热钱”流入我国，追逐人民币升值和人民币资产增值的收益。相比一般工商企业，商业银行是承担着资金融通职能的金融企业，但也以获取利润为目标，除银行之外的进出口企业或者外商投资企业是商业银行的服务对象之一。同时外汇局赋予商业银行代位监管的职责，这种监管被服务者的效果是可想而知的。因此，有可能出现某些外汇指定银行为了应对业绩考核而放松本应履行的监管职责，放松对结汇企业的相关要求，对企业提供材料的审核流于形式，未认真审核相关材料和结汇用途的真实性，“代位履责”的主动性和积极性不够，甚至帮助企业逃避外汇监管，从而助长企业违规行为发生。
　　（二）结汇企业与外汇局之间。外汇局出台资本金结汇管理相关政策，其初衷是促进企业的投资贸易便利化以及有效管控资本金的汇入和结汇使用。现行政策在实施过程中确实方便了企业生产经营，促进了企业投资贸易便利化，但该政策由于无法把握资本金结汇用途的真实性，无法强制企业将资本金用于法定用途，政策效果被弱化。
　　（三）外汇指定银行与外汇局之间。商业银行的本质也是企业，但其本身具有的代位监管职能与其追求商业利润的根本利益是完全冲突的。对此，商业银行就要考虑如何在不影响自身利润的前提下履行监管职能，甚至完全放弃监管目标。外汇局对商业银行代位监管职能履行不力进行惩罚，又在一定程度上阻止了商业银行完全放弃监管职责，于是博弈的相对均衡状态便应运而生，即商业银行在不影响其自身商业利润的前提下，与其客户共谋变相逃避外汇局的监管和处罚，达到其盈利目标和监管目标的“双赢”，这种监管的效果是可想而知的。
　　四、完善外汇资本金结汇管理体系的构想
　　自2002年以来，国家外汇管理局多次改进和完善外汇资本金结汇管理政策，加强资本金结汇真实性监管，建立支付结汇制，有效遏制了投机性资金的流入，对保持汇率稳定，控制外汇储备的快速增长起到了一定作用。但随着我国汇率制度改革的不断推进及国际、国内经济金融形势的变化，外汇资本金支付结汇制度的管理效应在不断减弱，对投资便利化的负面影响有所增加，且从企业自身资本运营效率考虑，应及时转变监管理念，进一步改进外汇资本金管理方式。
　　（一）体系构想目标
    针对当前新的外汇形势和管理要求，应加强本外币一体化监测，对外汇资本金结汇按照“规范资金流入环节管理、简化资金结汇环节审核、加强结汇资金流向用途监管”的管理思路，抑制投机性资金的跨境流动，为广大从事正常经营的企业提供更加便利的服务，促进贸易投资便利化。
　　（二）体系构想原则
　　1.主体监管原则。改变目前的重行为管理模式，加强主体管理，逐步从按交易行为和业务性质监管，转变为以经济主体为单位进行管理。对外汇指定银行和外商投资企业按照主体进行分类，分别明确其责任和义务，实施分类监管，对进行异常违规操作的银行和企业予以严厉处罚，为从事正常生产经营的企业提供更大的便利。
　　2.事后监管原则。即改变目前资本金结汇监管“重事前审核，轻事后监管”的理念，对于结汇后人民币资金的去向实施及时跟踪。其具体体现为延长结汇资金管理链，向“两头”延伸的思路。通过非现场监测手段，加强结汇资金流向监控，一旦发现可疑情况，则立即采取现场检查方式，对违规结汇行为进行严肃查处。
　　3.弹性原则。依据客观环境和具体情况的变化，实行意愿结汇制或支付结汇制，对两种结汇制的实施范围及时做出适应性调整，以实现引导投向、调整总量、控制节奏、修正偏差、规范行为等管理目标。建议对于大多数外商投资企业实行意愿结汇制，对于外资私募、房地产、担保等敏感行业和少数违规企业仍实行支付结汇制。通过两种结汇制的搭配使用，充分发挥并有效整合两种结汇制的优势，提高监管效率。
　　（三）构想体系要素
　　1.采取分类监管，实行意愿或支付结汇制。外汇局应按企业遵守规则的程度对其进行分类管理，重点监测非生产性外商投资企业资本金结汇情况。如针对正常合规类企业，外汇局重点利用非现场监测手段，简化其结汇审核材料；针对风险性相对较高的企业，外汇局在利用非现场监测手段的基础上，相对提高对企业审核程序的要求。同时，积极探索逐步实行资本金意愿结汇制的可行性，允许企业与银行签订远期结汇协议以规避汇率波动的风险。
　　2.设立资本项目结汇人民币专用账户。所有外商投资企业在外汇指定银行申请开立结汇人民币专用账户，该账户原则上在结汇行开立，企业支付结汇人民币资金原则上通过转账实现，对取现则设置一定的金额限制，外汇局对结汇后的人民币资金按照业务类型分别进行监管，实现对结汇资金的全程跟踪。结汇人民币资金专户存放管理实现了事后监督的目标，资本金结汇管理的重点转变为对外支付、事后监管和违规处罚，大大降低外汇局的监管成本，提高了监管效率。
　　3.实现本外币监管一体化。针对目前仅注重对资本金结汇环节进行监管的单一外币监管方式，建议将本外币监管的理念贯穿于资本金结汇管理的全过程，建立本外币关联交易跟踪制度，整合利用人民币结算账户管理系统、反洗钱监测系统和外汇账户管理系统等现有资源，全面掌控结汇人民币资金的流向，准确进行非现场预警监测。
　　4.建立结汇人民币流向异常报告制度。除了日常非现场预警与监测外，外汇局还可要求商业银行及时将与当时经济背景有关的大额异常结汇资金流向向外汇局报告，以加强对外商投资项目下异常资金跨境流动管理。

作者：国家外汇管理局三明市中心支局 来源：《福建金融》2011年第6期