美国“次贷危机”从2007年春季开始逐步显现，8月即席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场，现已迅速蔓延开来，形成波及全球的金融海啸，世界经济陷入衰退的境地。人们对这次危机发生的根源进行了深入的研究，很多经济学家认为，次贷危机爆发的一个重要原因就是落后的金融监管体制无法跟上金融创新步伐。2007年10月，美国财政部向社会征集公众关于监管改革的意见建议，此后，财政部相关人士不断就金融监管改革问题发表意见。2008年3月31日，美国财政部推出一套题为《金融监管框架现代化蓝图》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure，以下简称蓝图)的金融监管体制整改方案，对美国20世纪30年代“大萧条”以来的金融监管体制作出重要调整。本文通过研究美国金融监管体制的变革、现状和存在的问题及改革趋势，得出改革完善我国金融监管体制的若干启示。
一、美国当前金融监管体制
(一)美国金融监管体制的特点
美国现代金融监管体制的正式形成是以1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法》的颁布为标志，它奠定了银行、证券、保险分业经营的基调。1999年通过的《金融服务现代化法案》是美国金融监管制度的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营。经过数十年的发展革新，形成了如下图所示的监管体制：
注：FRS(美国联邦储备体系，简称美联储)、OCC(货币监理署)、FDIC(联邦存款保险公司)、OTS(储蓄机构监管办公室)、NCUA(信用合作社监管局)SEC(证券交易委员会)、CFTC(商品期货交易委员会)
该监管体制具有如下特点：1.基于机构的功能监管。美国当前金融监管是一种基于机构的功能监管(Institutionally Based Functional Regulation)，而不是一种纯粹的功能监管，即它不是完全根据金融业务活动(activities)来分设监管机构的。当前美国金融业出现了较高程度的混业经营，同一类型的金融机构不再局限于某一业务领域，而是在不同的程度上同时从事其他不同类型的业务。尽管某一金融机构可能同时从事不同类型的业务，但在监管上，它仍然被按照“存款机构、保险、证券、期货”来分类，从而接受相应的分业监管机构的监管。其中，存款机构由美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管办公室、信用合作社监管局和州银行监管机构监管；保险机构由各州保险监管机构监管；证券机构由证券交易委员会监管；期货机构由商品期货交易委员会监管。2.多头监管。多头监管主要体现在对已保险的存款机构和金融控股公司的监管上面。在存款机构中，美联储负责监管州会员银行(state member banks)；货币监理署负责监管国民银行；联邦存款保险公司对其予以保险的所有存款机构具有监管权力，同时作为州银行中的非会员银行(insured state non-member banks)和州储蓄银行的主要监管者；储蓄机构监管办公室负责监联邦和州的储蓄机构(federal and state thrifts)，联邦存款保险公司监管的州储蓄银行除外；信用合作社监管局负责监管信用合作社；而州银行监管机构对所有的州银行具有监管权力。因此，这种监管安排造成了对已保险的存款机构多头监管的局面。比如，州会员银行由于必须参加联邦存款保险，因此同时受到美联储、联邦存款保险公司和州银行监管机构这三个监管机构的监管。另外，金融控股公司也可能受到多头监管。对于拥有跨行业子公司的金融控股公司，按照1999年《金融服务现代化法案》，其母公司的监管实行伞形监管与联合监管共存的制度。美联储对所有金融控股公司拥有监管权，相关的行业监管者也可以作为联合监管者实施监管。3.双层监管，即联邦与州两个层面的监管共存。在联邦层面，有美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管办公室、信用合作社监管局、证券交易委员会、商品期货交易委员会这些监管机构；在州层面，有州银行监管机构和各州保险监管机构。因此，美国当前的金融监管体制是一种双层多头的分业监管体制。
(二)美国金融监管体制的缺陷
1.存在监管交叉和重复。美国金融监管机构既有联邦一级的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构，这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。如前面所说，单看银行业，当前就有多个部门负责对其进行监管。随着金融混业经营和金融产品的融合，监管重叠成为金融创新的阻碍，监管机构间的管辖权之争还可能导致金融服务和产品向更有竞争力的国外金融市场转移。
2.存在监管疏漏、空白和无法消除的道德风险。对于次级按揭贷款抵押证券这类跨市场、跨行业的交叉性金融工具如何监管并没有任何要求。这显然不适应金融机构综合经营的现实，相应的管辖冲突和监管空白更成为本次危机得以酝酿成灾的重要原因。另外，对于飞速发展的对冲基金和私人股权投资基金等，却处于监管的真空区。这些基金是国际资本跨境流动的主要形式，也是投资结构性产品的主力。
基于风险度量的存款保险制度，根据银行的资本充足率和信用等级实行不同的保险费率。这虽然在一定程度上抑制了银行的道德风险，但由于银行可能会隐藏其私人信息，监管机构在评级时可能会造成错误的判断，因此即使是基于风险的存款保险制度也不能完全消除道德风险。
3.监管机构间存在冲突和恶性竞争。随着金融服务供应者及其产品的快速增加，不同的功能性监管者之间存在着不同程度的监管冲突，妨碍了新产品的开发以及金融创新的步伐，甚至导致一些金融服务和产品外流到监管程度更为适宜的外国市场。与此同时，由于不同监管者在相同事项上的监管侧重时有差异，为金融机构进行监管套利提供了空间，导致部分机构主动选择对其最为有利的监管机构。联邦和各州的监管者为吸引金融机构加入自身所监管的行列，换来金融机构对自己的忠诚，争相讨好金融界，单方面为其松绑，在监管时不是严格依照程序实施，而是默许或者纵容违法行为的继续。这种恶性的监管竞争和监管容忍的代价可能是非常巨大的。
4.缺乏权威监管机构，信息交流不畅，监管合作困难。美国金融监管体制缺乏统一、协调、全面和权威的监管机构。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。
为了改善信息交流不畅，美国国会、联邦ZF做了很多工作，但没取得什么实际效果。如“9·11”事件以后，为强化整个金融体系的信息安全建设和信息交流而成立的“金融与银行信息基础建设委员会”(FBIIC)，因其工作重点是信息安全网的重建，信息交流也主要限于反恐怖与反洗钱，所以其他方面的监管信息交流依然存在严重障碍。各州ZF也往往以保护辖区内金融机构商业秘密为由，拒绝向其他州开放监管信息。虽然设立了美国保险监督官协会(NAIC)与州银行监管局联席会议(CSBS)，但它们不是官方监管机构，只提供交流和合作的平台，因此对信息的交流和沟通也没有实质性的改善。
5.监管机构庞杂，监管成本高。美国监管机构庞大而复杂，直接监管成本(机构的各项直接开支)和间接监管成本(如守法成本、监管失败的成本等)，对美国ZF是一笔很大的开支。2006年，美国金融服务的监管成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA6.25亿美元的9倍，据估算，美国监管成本占被监管的银行非利息成本的10%～12%。2007年11月，美国证券行业和金融市场协会(SIFMA)发表的报告也主张重整美国的金融监管架构，例如合并证券交易委员会和商品期货交易委员会。
二、美国金融监管体制的改革趋势
针对美国金融监管存在的上述缺陷，美国财政部公布的蓝图提出了改革当前金融监管体制的短、中、长期建议。短期建议主要着眼于加强和提高金融市场稳定性以及商业行为监管，以应对次贷危机带来的问题；中期建议着眼于去除美国监管体系中的重复部分，在当前监管框架下建立适应于金融服务业(即银行、保险、证券、期货)特定部门的现代化金融监管体制；长期建议则是着眼于对美国当前金融监管框架进行重大的变革，以建立最优的金融监管框架。在这些建议当中，短期、中期的改革是作为建立最优监管框架的长期目标的一种过渡。尽管该蓝图的建议尚未付诸国会或相关的立法程序，其中的一些具体措施尚存在争议，但该蓝图集中了公众的主要意见，代表了美国金融监管体制改革这一问题上的权威观点。与当前的金融监管体制相比，该蓝图体现出了美国监管体制的以下改革趋势：
(一)基于机构的功能监管框架向基于目标的监管框架转变
随着金融创新步伐的加快，金融市场以及金融产品日益融合，美国当前基于机构的功能监管框架已严重落后于金融业的发展，次贷危机的发生以及由此引发的金融海啸充分暴露了美国当前金融监管的缺陷。在美国固守分业监管体制的同时，国际上不少国家比如英国、日本、韩国、德国等顺应金融混业经营的趋势对金融监管进行了改革，实行统一监管体制。2007年底，各国设立的全面统一监管机构(即同时覆盖银行、保险和证券市场的监管机构)的数量已经达到32个。
在国内外的这种背景下，美国财政部通过比较各种监管框架的优缺点，提出了概念化的最优监管框架——基于目标的监管框架(Objectives-Based Regulatory Structure)(类似于“双峰”模式)，见下图。
资料来源：U.S.Department of the Treasury.blueprint for a modernized financial regulatory structure.Page144.March 31，2008，http//www.treas.gov
在基于目标的监管框架中，美联储承担市场稳定监管的责任并被赋予相应的权力，同时设立审慎金融监管机构(Prudential Financial Regulatory Agency，PFRA)和商业行为监管机构(Conduct of Business Regulatory Agency，CBRA)，分别承担ZF明确予以担保的金融机构的审慎监管责任和所有金融企业的商业行为监管责任(消费者保护责任)。除了上述三个主要监管者之外，在基于目标的监管框架中还有另外两个监管者，一个是联邦保险保证公司，主要职责是为审慎金融监管机构所监管的金融机构提供保险、根据风险设定保险费和接收审慎监管中倒闭的机构；另一个是公司财务监管机构，负责公开证券市场上与公司有关的监管。
在基于目标的监管框架中，监管机构可以进行跨机构、跨部门、跨市场的监管。从基于机构的功能监管框架向基于目标的监管框架转变，实质是要打破大萧条以来一直实施的银行、保险、证券、期货的分业监管格局，以适应混业经营的趋势。
(二)强化宏观审慎监管(macro-prudential regulation)
美国金融监管体制改革的另一趋势是强化宏观审慎监管。长期以来，美国金融审慎监管主要是一种微观审慎监管(micro-prudential regulation)，其重点放在单个金融机构的资本充足率要求、业务范围限制、风险敞口控制、现场监督等方面。这种只关注单个金融机构健康的监督行为，很难预防和控制系统风险。特别是在大量使用金融创新工具转移风险的情况下，就某个金融机构来说可能风险很小，但整个金融市场面临的风险却不断累积和被放大。另外，在资产价格比如房地产价格、股票价格普遍上涨甚至产生泡沫的时候，可能会产生：1.用这些资产作抵押品发放的贷款的风险被低估，因为其抵押率(贷款本息之和与抵押品估值之比)可能下降，从而在根据客户提供的抵押品价值进行贷款检查时低估已发放贷款的风险，高估已发放贷款的质量；2.信贷过度扩张。用作抵押品的资产价格快速上涨时，在银行根据既定的抵押率发放贷款会使贷款规模扩大，从而容易导致信贷过度扩张，信贷的扩张进一步推高资产价格，从而进入资产价格上涨——信贷扩张的循环。在这种情况下，微观审慎监管方法难以让监管当局识别、预防和控制系统风险。因此在蓝图中，美国财政部将市场稳定监管置于最优监管框架中予以强调，并让美联储承担明确的市场稳定监管责任，赋予美联储相应的监管权力，试图改变美国当前审慎监管以微观审慎监管为主、宏观审慎监管不足的现状，从而向宏微观审慎监管并重的格局转变。
在最优监管框架中，美联储除了通过制定货币政策、充当最后贷款人、监管重要的支付清算系统以保持整个金融体系的稳定之外，还要求判断金融体系的潜在风险，并运用相关的工具和权力进行宏观审慎监管。这种宏观审慎监管的重点不是放在单个金融机构的正常运转或者倒闭上，而是要放在整个金融体系面临的总体风险上。