海淀区政府管理职能转变的思路研究

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收藏 2006-11-08

海淀区政府管理职能转变的思路研究（子报告二）<o:p></o:p>
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一、海淀区推进政府职能转变的背景环境分析<o:p></o:p>
1、国际、国内环境<o:p></o:p>
目前，世界多极化和经济全球化在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。激烈的国际竞争对我们国家的发展形成了挑战，也带来了机遇。政府是一国经济和社会发展、实现社会公正和社会价值的重要制度安排。它在处理和解决公共事务中具有举足轻重的作用。世界银行1997年发展报告指出：“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。”建立有效的政府，首先必须对政府职能作一个明晰的界定。所谓政府职能，是指行政机关依法对国家和公共事务进行管理时所应该承担的职责和所具有的功能。简单地说，政府职能就是政府的权力范围、政府的职责范围；或者说，政府职能就是在一个国家中，政府应该要管什么样的事情或不要管什么样事情的界限。<o:p></o:p>
党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，并明确指出“完善社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展；进一步转变政府职能，改进管理方式”等要求。我国实行的是社会主义市场经济，政府作为宏观经济的管理者和社会经济生活的调节者，管理经济的职能既要符合市场经济一般规律的要求，也要体现社会主义国家的基本性质。十六大报告把政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，明确了转变政府职能的方向和重点。<o:p></o:p>
北京市正在致力于努力实现“新北京、新奥运”战略构想，在全国率先基本实现现代化，加快向现代化国际化大都市迈进。海淀作为北京的一个重要功能区，海淀的兴旺离不开全市的发展，海淀的明天与首都的前途息息相关。我们必须在全市发展的大格局中找准位置，抢先领跑，发挥比较优势，作出更大贡献。国际国内的良好环境，既为海淀的发展提供了契机，也对海淀的发展形成了挑战。海淀区应当充分利用国际国内的良好环境，加快转变政府职能的步伐，建立与社会主义市场经济协调发展的新型政府。<o:p></o:p>
2、海淀区经济科技文化水平的不断提升<o:p></o:p>
改革开放20多年来，海淀实现了从农业区到科技文教区，再到高新技术产业区的历史性飞跃，发生了翻天覆地的变化，中关村已经成为中国乃至世界知识、技术、人才等战略资源的聚集地和辐射源。长期积淀起来的较强的经济实力、丰厚的文化底蕴、浓郁的创新创业氛围，为海淀实现新跨越奠定了坚实的基础。聚焦海淀看海淀，我们有优势，更有潜力；跳出海淀看海淀，我们有差距，更有动力；放眼未来看海淀，我们有信心，更应当大有作为。“推进新跨越、建设新海淀”，不仅需要海淀经济、科技、文化水平的全面提升，也需要海淀区加快实现政府职能的转变，建立与新型海淀相符合的新型政府。<o:p></o:p>
3、奥运机遇<o:p></o:p>
2008年奥运会，是海淀区面临的最大机遇，也是向世界展示海淀区的千载良机。众多的体育场馆、休闲娱乐设施、交通通讯配套设施等建设为城市硬件条件的改善提供了良好的基础。同时，奥运会也对城市的居民素质、城市政府的管理水平提出了更高的要求。如何完善政府职能，也是奥运带给海淀的一个机遇和挑战。<o:p></o:p>
4、政策的支持——行政管理体制改革试点区<o:p></o:p>
2004年3月，北京市编委印发了《关于在海淀区、怀柔区进行深化行政管理体制改革试点的通知》，明确在海淀区进行改革试点。随后，海淀区加快了推进改革的进程，确定“政事分开、管办分离”的整体改革思路，同时制订了包括筹建海淀区公共委的完整试点方案。政策上的支持是海淀区推进政府职能转变的一个重要动力，也为海淀区实现政府职能转变提供了契机。<o:p></o:p> 
二、海淀区“十五”期间政府职能转变的现状与问题<o:p></o:p>
（一）现状<o:p></o:p>
<v:shapetype><v:stroke joinstyle="miter"></v:stroke><v:formulas><v:f eqn="if lineDrawn pixelLineWidth 0"></v:f><v:f eqn="sum @0 1 0"></v:f><v:f eqn="sum 0 0 @1"></v:f><v:f eqn="prod @2 1 2"></v:f><v:f eqn="prod @3 21600 pixelWidth"></v:f><v:f eqn="prod @3 21600 pixelHeight"></v:f><v:f eqn="sum @0 0 1"></v:f><v:f eqn="prod @6 1 2"></v:f><v:f eqn="prod @7 21600 pixelWidth"></v:f><v:f eqn="sum @8 21600 0"></v:f><v:f eqn="prod @7 21600 pixelHeight"></v:f><v:f eqn="sum @10 21600 0"></v:f></v:formulas><v:path o:connecttype="rect" gradientshapeok="t" o:extrusionok="f"></v:path><o:lock aspectratio="t" v:ext="edit"></o:lock></v:shapetype><v:shape><v:imagedata></v:imagedata><w:wrap type="tight"></w:wrap></v:shape>海淀区政府作为基层地方政府，不仅在宏观上包含经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本的政府职能，而且根据地方特色，成立了诸如海淀园、北部开发办等专门的管理部门，加强政府的管理经济管理和社会服务能力。<o:p></o:p>
海淀区政府机构设置状况<o:p></o:p>
十五期间，在政府职能转变方面，海淀区已进行了初步的制度创新和结构调整，并取得一定经验和成就：<o:p></o:p>
1、推进以政事企分开为重点的改革。以《行政许可法》施行为契机，以电子政务建设为突破口，深化审批制度改革，再造政府工作流程，创造了全程办事代理的新模式。先后三次集中清理行政审批事项，减少审批事项544项，精简率达61.3%，对企业登记前置审批等程序进行了改革，推行了行政收费公示等制度。<o:p></o:p>
2、大力进行管理和服务体制创新，市、区两级政府职能部门集中为企业提供“一站式”服务。海淀园所属中关村科技园区服务中心办事大厅，以“一门受理、转告相关、关联审批、限时办结”的16字方针为目标，在各有关部门的积极努力下，大力提高工作质量和服务水平，已经建设成为全市一流的“一站式”办公窗口。<o:p></o:p>
3、积极推进政府管理服务信息化，“数字海淀”工程进展顺利，海淀园“数字园区”系统全面实现网上对企业办公。在全面梳理业务事项、建立统一数据平台的基础上，各部门、街道办事处和镇（乡）政府适合上网办理的事项，初步实现网上公示、网上审批。<o:p></o:p>
4、贯彻市第五次城市管理工作会议精神，理顺部门与街道、政府管理服务与社区民主自治的关系，大胆探索具有海淀特色的城市管理体制和机制。加强社区基础工作，开展了社区管理体制改革、居民居住报告和商业机构进社区服务认证等试点，提高了社区管理和服务的水平。<o:p></o:p>
5、改革公共服务提供模式。成立公共服务委员会，由该机构代表区政府行使公共服务类事业单位的管理职能。把政府部门从办事业中解脱出来，使政府部门集中精力履行社会管理职能；解决政府公共服务资源分割的问题，提高政府对公共服务的统筹能力和管理水平；同时解决事业单位人财物的管理问题，建立新型的管理制度。<o:p></o:p>
总之，十五期间，海淀区政府以建设“四型海淀”为目标，以“三个率先”为指导，在政府职能转变方面进行了许多大胆的改革和有益的尝试。特别是在政事分离、管办分开，公共服务提供模式改革，电子政务建设等方面，在北京市和全国都处于领先地位。改革过程中积累的许多经验，不仅对海淀区以后的政府职能定位，政府管理方式改进有重要意义。而且对北京市及外省地区政府职能转变都有重要的启发和借鉴意义。<o:p></o:p> 
（二）问题<o:p></o:p>
政治体制改革和政府职能转变是一项系统工程，涉及到政府职能的重新定位，政府工作流程的梳理与再造。海淀区是北京市深化行政管理体制改革试点区，在政府职能转变方面虽然取得了重要的成就，但要真正建立与市场经济体制相配套的新型政府，还有很长的路要走。十一五期间，在政府职能转变方面，海淀区政府主要面临以下的困境和难题：<o:p></o:p>
1、街道的职能定位及机构设置问题。在目前体制下，因为“条块”职能不明确，街道本身不具备独立的执法主体资格，却承担了大量的职能部门工作。责权不统一。造成基层管理“条专”不到底，“块统”难落实，街道工作负担过重等困境。<o:p></o:p>
2、社区建设和居民自治问题。社区居委会仍然没有摆脱政府部门“腿”的状态，办公经费不足，行政事务负担过重；居民自治功能薄弱；社区服务发育不够；居民对社区认同度不够，参与社区建设积极性还没有充分发挥出来。<o:p></o:p>
3、政府公共服务职能需要加强。海淀区政府公共服务提供模式改革已经展开，但现在还处于试点阶段，需要进一步探索和完善。<o:p></o:p>
4、政府部门之间，综合管理部门与专业管理部门之间的职能交叉问题。政府部门分工和职能定位需要进一步明晰。<o:p></o:p>
5、北部新区乡镇政府职能转变面临挑战：北部新区城乡结合处因为历史和环境的影响，对政府管理造成一定的挑战。而且随着新区发展战略的推进，城市化的全面实现，北部乡镇的政府管理职能也需要转变和调整。<o:p></o:p>
6、大院的管理与协调问题。海淀区政府与区内高校院所、部队大院之间，存在管理上的薄弱地带，需要进一步沟通和协调。<o:p></o:p>
7、电子政务建设和网上交互式协同办公新模式有待进一步完善。海淀区电子政务建设成效显著，但系统全面推广遭遇困境，部门之间、上下级之间协同办公难度较大。<o:p></o:p>
8、区政府专业经济管理部门的精简问题。改革现行的行业管理体制，行业经济管理部门逐步向公司、行业协会、中介服务机构方面转移，完善社会服务部门，加强执法监管，以适应市场经济发展的需要。<o:p></o:p>
9、城市基础设施建设及市政管理问题。城市管理体制效能较低，服务不到位。社区建设、交通拥堵、环境脏乱、看病难、买菜难等人民群众不满意的问题仍大量存在。<o:p></o:p>
10、规范工作流程，提高政府工作的法治化、规范化程度。依法治区是全面落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的具体实践。十一五期间，政府的各项事业将逐步纳入法治化轨道，依法治理的精神将贯穿于改革、发展、稳定的各项工作之中，为全区经济社会的协调发展营造良好的法治环境。<o:p></o:p>
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今后几年，对海淀来说，是一个不可多得的黄金时期。国际、国内的良好环境，以及北京市正在筹划的“新北京、新奥运”的战略构想，都为海淀的发展提供了前所未有的战略发展契机。建设现代化的新海淀，必须进一步推进政府职能转变，理顺部门间关系，提升社区自治能力，真正建立服务型、效率型、法治型、节约型、责任型、廉洁型的新型政府。<o:p></o:p>
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企业家认为“政府转变职能”的重点领域<o:p></o:p>
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简化行政审批手续 80.4% 
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坚持依法行政 
 74.3%
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政务公开、信息透明 61.8%
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推进电子政务的效率 33.2%
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增加公益性投资 31.5%
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推进国有经济战略性调整 29.8% 
 
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 资料来源:《2004中国数字报告》
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建设现代化的新海淀，必须深化政治体制改革，转变政府职能。积极推动政府由全能型政府向有限型政府，由经济建设型政府向公共服务型政府，由统治型政府向监管型政府的转变。具体而言，政府管理职能转变，就是要对原来不合理的政府职能设置进行优化和调整。管得过多、过严的政府职能要弱化，管理不适当的政府职能要转化，管理欠缺的政府职能要强化。减少政府职能异化的可能性，消除政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象。十六大报告指出，与社会主义市场经济相配套的政府，应当包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能。依据十六大对政府职能的定位，海淀区政府职能转变的基本思路如下：<o:p></o:p>
1、完善政府经济调节功能。经济调节职能是政府对经济的调整和节制管理职能。政府通过制定规划政策指导、信息发布以及规范市场准入，主要运用财政、税收、价格、货币、收入分配等经济手段和法律手段并辅之以必要的行政手段，引导和调控经济运行，促进经济结构调整和优化，统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然、区内发展与区间交流等各个方面，保持经济持续、快速、协调、健康发展。<o:p></o:p>
海淀区地处北京市的东北部，是中国科学研究的制高点，是中国最著名的创新、创业基地。海淀区的总体目标是在今后10年基本建成世界一流的科技园区，成为推进我国知识经济发展的“引擎”和战略新高地，率先在北京市基本实现现代化。<o:p></o:p>
海淀区快速发展的经济实力，以高科技为特征的高度国际化背景，以及在北京市及整个中国率先实现现代化的战略目标，都对海淀区建立完善的社会主义市场经济体制提出了迫切的要求。建立完善的社会主义市场经济体制，首先要求政府经济管理职能的调整和转变。<o:p></o:p>
具体而言，海淀区政府的经济管理职能将侧重在宏观管理和规划，制定具有海淀区特色的产业政策，利用海淀区在地理区位、人才培养等方面的优势，有选择地发展本地区的优势产业和特色产业，如高新技术产业等，提升本地区的产业竞争力。加快城市化进程，通过政策扶持等手段，消除城乡经济的二元结构，解决收入差距悬殊、地域发展不平衡等影响社会安定的问题，加快海淀区实现现代化的进程，全面建设小康社会。<o:p></o:p>
2、规范市场监管职能。市场监管职能是政府部门依法对市场主体及其行为进行监督和管理的职能。美国芝加哥(大学)学派的经济学家认为，政府的首要目标就是维护自由市场的有效运作。政府要建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用，使商品和生产要素在不同行业、部门、地区之间自由流动并按照统一的规则、制度进行组织和运行。消除市场垄断和歧视措施，使市场主体在公开、公正、公平的环境下根据合理的价格信号获取资源、作出投资决策和进行交易。<o:p></o:p>
具体而言，海淀区政府要通过政策监管、行政规制等手段，建立和维护市场运行的基本规则。保护产权不受强势的侵害，保障合同的公正实施，保持市场竞争的良好秩序，使市场主体获得法律上和经济上的平等地位。解决侵权、盗版、假冒伪劣等市场违法行为，打击走私、偷税、漏税、骗税、骗汇等犯罪行为。建立社会信用体系，通过对失信行为的记录、披露、传播、预警等功能，解决经济和社会生活中使用信息不对称的矛盾，从而惩戒失信行为，褒扬诚实守信，维护经济生活的正常秩序。<o:p></o:p>
3、提升社会管理职能。社会管理职能，是政府对社会公共事务进行管理的职能。政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，协调社会矛盾，调节收入分配，保证社会公正，维护社会秩序和社会稳定。保护和治理生态环境。建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。协调社会的各种矛盾，协调不同利益群体之间的关系，保证社会的公平与公正，严肃处理各种损害群众利益的行为。维护社会稳定，搞好社会治安，严厉打击犯罪，保障人民群众安居乐业。在市场经济条件下，政府还应把过去由企业承担的和不应由事业单位承担的社会管理职能收回来，把市场经济条件下应当由政府承担的社会管理职能承担起来，把应由政府履行的公共职能履行起来，并随着社会的发展不断地调整和完善社会公共管理职能。<o:p></o:p>
海淀区特殊的地域环境和经济结构，对海淀区政府的社会管理职能提出了更高的要求。经济上，海淀区是中国最具经济活力的地区。以2002年统计数据为例，海淀区的国民生产总值754.97亿，超过西安，列全国所有城市的第19位。在同等人口规模或以下的所有城市中，经济规模名列第一。文化上，海淀区是世界罕见的智力密集区，拥有38所普通高校，43所成人普通高校，213家科研院所，基本涵盖所有的学科分类。海淀区还是国际著名的历史文化名城，拥有以颐和园为代表的文物古迹262处，浓厚的古都风韵与发达的现代文明在海淀区完美地结合在一起。地理环境上，海淀区位于北京的上风上水，上水辉映，既提高了海淀区的城市韵味，也对海淀区的城市环境保护提出了很高的要求。海淀区高度发达的经济、文化水平以及良好的生态环境，都对海淀区的社会管理职能提出了很高的要求。<o:p></o:p>
海淀区特殊的城市空间结构，则对海淀区政府的社会管理提出了很大的挑战。从宏观角度看，海淀区南部和北部城市化进程不平衡，南部经济水平和文化教育相对发达，北部经济发展水平比较薄弱，市政基础设施、教育、文化、体育和医疗设施相对比较落后，与南部城区相比差距比较大。部分农村地区的经济发展水平与城区相比还有很大差距。海淀区的这种南北部经济发展不平衡，城市与农村并存的格局，对海淀区的社会管理职能提出了很大的挑战。从微观角度看，海淀区有一种特殊的城市微观布局，就是以大型的党政军机关，事业单位，高等院校，科研院所等相对独立区域所形成的半封闭性质的社区结构。因为历史遗留及体制设置等因素的影响，这些半封闭社区结构与海淀区政府在社会公共事务的管理协调方面，常常会出现磨擦。海淀区政府社会管理职能的完善和提高，必须要解决好与这些大院之间的关系，建立一种相互配合，各有分工的社会管理体系。<o:p></o:p>
4、强化政府公共服务职能。公共服务职能，就是政府提供公共产品和公共服务的职能。包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。完善就业服务体系和社会保障体系，是政府公共服务的两项重要职能。政府要制定完善的就业政策，建立统一、规范的劳动力市场，统筹城乡就业。拓宽就业门路和渠道，强化再就业服务手段，开展再就业培训、创业培训、高技能人才培训和农民的培训。政府要致力于建立本地区经济发展水平相适应的社会保障体系。完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，多渠道筹集和积累社会保险基金。发展城乡社会救济和社会福利事业，建立农村医疗保障制度等。<o:p></o:p>
具体而言，十一五期间，海淀区政府要深化公共服务提供模式的改革。要实行“政事分开、管办分离”，完善公共服务委员会，对从各部门划转的公共服务事业的国有资产实施统一监管。事业单位通过完善法人治理结构，转变机制，进入市场，通过招商运作、招标采购等方式组织公共服务，扩大公共服务的社会化。<o:p></o:p>
5、转变政府职能方式。政府职能的转变，既包含了政府职能内涵的转变，也包含了政府职能方式的转变。政府职能简单说就是政府的权力范围和职责范围；就是在一个国家中，政府应该管什么，不应该管什么的边界。政府职能内涵转变，就是政府权力、职责范围的调整，就是政府管理边界的调整。<o:p></o:p>
政府职能的方式转变，则是指政府管理方式的转变、治理手段的改进。就现状而言，主要包含三个方面：一是管理手段的多样化，综合化。主要是变计划管理为市场管理、变单一管理为综合管理、变直接管理为间接管理、变指挥命令为调节服务、变管理为治理。二是管理手段的法治化、规范化。主要是推进依法行政，完善行政审批制度，改进行政许可流程。采用iso9000质量管理认证体系，规范政府的行政管理行为。三是管理手段的现代化、信息化。主要是推进“电子政务”建设，提高政府工作效率和施政水平，优化政府服务功能，不断增强政府工作的透明度和公众的有效监督，逐步实现从管理型政府向服务型政府的转型。<o:p></o:p> 
四、海淀区政府职能转变的对策与措施<o:p></o:p>
海淀区政府的政治体制改革和政府职能转变，在与国内同类城市比较中，已经走在了前面。但是，因为社会的基本国情，以及海淀区特殊的地域环境、经济文化特征、传统遗留等因素的影响，海淀区的政府职能转变也面临着许多困境和挑战。在今后一段时间，海淀区在政府职能转变方面，需要采取的对策和措施包括如下一些基本内容：<o:p></o:p>
1、明确街道的职能定位，理顺街道办事处与政府职能部门之间的关系，保证“条专块统”落实到位。<o:p></o:p>
海淀区目前共有街道办事处22个。街道布局比较合理，工作比较规范。作为一级政府的派出机关，。街道承担着辖区内的社会稳定、政治安定、城市管理、综合治理、民政、文化建设、安全生产、社会保障等多项工作。同时，在“条专块统”的管理格局中，由于职能部门的管理力量的不到位，街道已经逐渐成为各职能部门推行大量工作的主要倚靠力量。如城管工作的亮丽工程、综治工作的压发案率、计生工作的出生率、再就业工作的就业率、指标性献血、重大安全生产事故的预防和监控等等，街道作为属地管理的责任主体，做了大量实质性的工作。<o:p></o:p>
因为“条块”职能不明确，街道本身不具备独立的执法主体资格，却承担了大量的职能部门工作。责权不统一。造成基层管理“条专”不到底，“块统”难落实的困境。<o:p></o:p>
根据北京市第五次城市管理工作的会议精神，街道办事处的改革方向，是要坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的职责是：根据区政府的授权，统筹辖区管理，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。<o:p></o:p>
街道办事处要逐渐剥离专业管理职责，推进政府职能部门的专业管理到位。按照综合管理、专业管理、协助管理等类别，对目前街道承担的行政管理工作进行分类。凡属执法主体明确，依法应由政府职能部门管理的事项逐步回归相应的职能部门承担。<o:p></o:p>
根据街道的职能定位，以及街道所在地区的具体特点，重新掉整街道的科室设置，减少或取消与政府职能部门对应的科室，实行“大科制”。加强综合管理和组织公共服务的部门。<o:p></o:p>
健全街道办事处统筹和监督机制，加强街道办事处综合管理和服务职能。完善街道地区委员会的工作机制，建立街道层面的民主管理和监督机制，改革街道工作的考核与监督机制。如不再由政府的职能部门对街道办事处的专项工作进行考核，而由区委、区政府对街道工作统一进行考核和监督。<o:p></o:p>
街道作为政府与社区之间的一个连接机构，对政府专业管理的到位和社区的建设都有重要的作用。但街道本身不是一级政府机构，目前街道所承担的大量专业管理职责与街道所拥有的权力资格不相符合。街道职能定位不明晰，工作负担过重，责权不统一，是今后一段时间必须理顺的问题。而街道问题的解决，并不仅仅在于街道本身，更重要的在于上级政府对街道职能的定位，对街道与政府职能部门之间关系的定位。<o:p></o:p>
2、加强社区建设，增强社区民主自治功能。<o:p></o:p>
海淀区目前共有社区610个，社区规模一般在1000-3000户，规模适当，便于管理。海淀区在理顺社区与上级主管部门之间关系，完善社区服务职能方面，已经取得了不少成就。2002年出台《海淀区关于进一步理顺社区建设管理关系的意见》，明确了社区居委会与区政府职能部门、街道办事处之间的基本关系。社区服务方面，海淀区目前有区级社区服务中心一个，街道级社区服务中心22个，开设了社区教育、社区文化、社区医疗、社区体育、法律援助、便民利民、时尚休闲等8大系列40多个服务项目，为社区居民提供全方位的服务。<o:p></o:p>
但是，现阶段社区建设依然存在许多困境和难题。社区居委会仍然没有摆脱政府部门“腿”的状态，行政事务负担过重；社区居委会的自治意识不够，自治能力薄弱，居委会对街道存在一定的依赖习惯；社区自治的办公经费不足，财政状况需要改善。社区服务发育还不够；居民对社区认同度不够，参与社区建设积极性还没有充分发挥出来。<o:p></o:p>
海淀区目前的工作任务，是要进一步理顺社区民主自治与政府行政管理之间的关系，探索建立和完善社区工作准入制度。目前海淀区已经制定了《海淀区社区建设工作准入办法》。以后政府职能管理部门的工作如果要进入社区，必须首先向海淀区社区建设工作领导小组提出书面申请和实施方案，阐述进入社区的政策依据，明确进入社区的工作目标、具体任务、期限和落实措施。海淀区社区建设工作领导小组办公室街道申请后，要根据相关政策规定、法律法规级社区居委会的承受能力进行初审，并与街道办事处共同研究，召开社区建设会议，对申请及实施方案进行讨论，广泛征求意见，提出初步建议。同时召开区社区建设工作牵头单位会议，对初步建议进行研究、审定。未经审定的工作擅自进行如社区，居委会有权拒绝。<o:p></o:p>
社区工作准入制度是特别针对社区行政性工作负担过重而提出来的一条对策性措施。旨在减少和规范政府职能部门给社区居委会分派行政工作的行为，摆脱社区是上级政府部门的“腿”的现状。社区准入制度的制度构建基本已经完成，具体的实施应用还有待时间的进一步检验。今后一段时间，海淀区要对这一制度的实施状况、经验教训及时进行总结和归纳，探索和完善这一制度，建立有效的社区建设制度和方法。<o:p></o:p>
其次，针对目前社区民主意识薄弱，自治功能比较差的状况，海淀区政府应当完善社区的公民参与机制，增强社区民主自治功能。建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的机制，发挥社区居民和社区单位在城市管理中的主体作用。充分发挥社区代表会议的作用，建立正常的民主诉求机制、征询机制、评议机制、决策机制、参与机制，进一步增强社区的凝聚力和居民的责任感。<o:p></o:p>
再次，加快社区公共服务体系建设，培育社区服务组织。充分调动社会力量兴办社区服务组织的积极性。在正确引导营利性社会服务组织参与公共服务领域的基础上，积极培育非政府非营利组织和社区服务民间组织，建构以社区义工为主体的社区服务参与机制，促进社区公共服务的多样化。目前全区登记注册的义工近10万人，在提供社区公共服务方面发挥了很大作用。今后应进一步完善社区义工管理和激励机制。一是探索建立义工服务时间“储蓄制度”和义工资格认证制度；二是参照国外义工管理和激励体制，探索建立符合海淀区情的义工管理激励机制。<o:p></o:p>
3、按照“政事分开、管办分离”原则，深化公共服务提供模式改革，完善公共服务委员会的体制建设和工作职能。<o:p></o:p>
海淀区政府深化事业单位改革的重点，是要重新树立政府职能部门的职责，依法规范政府职能部门的权限。改变过去由政府直接办事业的工作方法，把政府部门从办事业中解脱出来，集中精力履行社会管理职能。<st1:chsdate w:st="on" IsROCDate="False" IsLunarDate="False" Day="18" Month="7" Year="2005">2005年7月18日</st1:chsdate>，海淀区成立公共服务委员会，该机构将代表区政府行使公共服务类事业单位的管理职能，区卫生局和文化委所属的29家事业单位，作为首批试点被划入区公共服务委员会。<o:p></o:p>
公共委将以政府代表的身份，“花钱买服务”，与事业单位和其他社会主体建立契约式的管理模式。具体而言，它可以采取合同外包、招投标、民办公助等形式，引导多元化的社会主体参与公共服务提供，公共服务资源配置由部门内走向全社会。<o:p></o:p>
政府与事业单位脱离，公共服务提供模式的市场化和多样化，是政府职能转变的大势所趋。成立公共服务委员会是海淀区深化政府职能转变的一个重要尝试。今后一段时间，海淀区政府要对政府专业管理部门及垂直管理机构的职能作进一步梳理，明确哪些单位、哪些职能能够脱离政府的直接领导，归入公共服务委员会管辖。公共服务委员会作为一个新成立的机构，在与政府部门之间的关系，以及内部机构建设、工作流程建设等方面，也需要在今后一段时间切磋完善。<o:p></o:p>
4、梳理政府职能，解决政府部门之间，综合管理部门与专业管理部门之间的职能交叉问题。<o:p></o:p>
政府职能转变虽然已经取得不少成就，但是因为历史遗留的影响，以及部门利益、部门衔接等因素，多头管理现象依然存在。部门之间扯皮推诿，有的事情没人管，有的事情多头管，结果谁也管不好。比如安全生产的问题，有公安管的，有人防管的，有建委管的，有文化部门管的，有卫生局管的……这些管理部门之间如何协调？海淀区政府在今后几年的政府职能转变工作中，应当对现有的部门职能进行梳理，对交叉的部门职能采取合并、取缔、分管等措施，理顺部门之间关系，做好工作衔接。<o:p></o:p>
5、北部新区城乡结合处的管理，以及农村城市化以后乡镇职能的转变。<o:p></o:p>
海淀北部新区由于历史和自然的原因，经济发展水平比较薄弱，生产力相对落后，农民人均收入较低，与城区相比差距更大。新区范围内市政基础设施、教育、文化、体育和医疗设施相对比较落后，特别是农业人口尚未纳入社会基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的覆盖范围。北部新区城乡结合的环境特点，造成新区社会保障系统比较薄弱，社会治安相对较差等特点，新区政府应当大力开展城乡结合部地区环境整治，拆除违法建设，消灭乱点等，这些工作对新区的政府治理提出了较大的挑战。<o:p></o:p>
今后几年，北部新区将作为海淀区的一个战略重点给与扶持。2004年，组建了北部地区开发建设委员会办公室，对北部新区开发建设实施统一组织和协调，试行了政府雇员制。目前，海淀区将城市化作为解决“三农”问题的根本途径来抓。到2008年，全区6.78万农民将全部转为城镇户口，彻底打破城乡二元户籍制度。随着城市化进程的加快，相应的户籍管理体制、社会保障体系等也要进行调整和完善。这对乡镇政府的职能转变也提出了新的要求。<o:p></o:p>
北部新区乡镇不仅面临着城乡结合处的治理难点，而且要在城市化进程中，努力探索适应城市化发展的管理体系和运行机制，实现农村与城市的接轨。这就要求乡镇政府一方面要转化、取消相应的农村工作管理职能，另一方面要增加、强化相关的社会治安、社区建设指导、社会保障、公共服务等职能。<o:p></o:p>
6、大院的管理与协调问题。<o:p></o:p>
海淀区有一种特有的城市微观布局，就是以大型的党政军机关、事业单位、高等院校、科研院所等相对独立区域所形成的半封闭性质的社区结构。这种社区结构不仅对海淀区城市形态有重大的影响，而且对城市规划、城市管理、社区建设也具有深刻的影响。<o:p></o:p>
因为历史的原因，大院处于一种相对独立的自治空间，海淀区政府对大院内部事务基本上是放任态度，只要不向政府部门提出申请，一般就不介入。因此，大院与政府之间的社会管理工作一直以来没有很好的衔接，这造成部分社会管理职能的不到位。现在校园周边环境等问题，已经受到民众的普遍关注。海淀区政府在未来的工作中，面临着政府与大院之间工作衔接与协调问题。如采用大社区制，将大院作为一个大的社区进行管辖等。<o:p></o:p>
7、电子政务的建设和网络办公系统的完善。<o:p></o:p>
海淀区政府在电子政务建设方面起点高，建设速度快。电子政务再简化办事程序、再造工作流程、提高工作效率等方面效果显著。现在，海淀区政府进一步推进网上办公系统，取得了初步的成效。通过梳理全区对外办理事项，理清政府审批流程，公开审批过程，向公众展示了高效、快捷的服务新模式。截至2005年6月，网上办公系统共办理业务时向20033件，月均3339件。<o:p></o:p>
网络是一种便捷的信息传输方式。但是，因为社会之间，政府部门之间网络系统建设推广的不同步，影响了网上办公系统效率的发挥。一是网上办公系统推广步伐慢，目前在海淀园、国税局、药监局等单位应用效果较好，但是，还有部分委办局的网上办公系统基本没有发挥作用。网络办公只停留在系统内部办公的层面上，不能再部门之间实现互动和交流。二是上下级业务系统之间不能实现有效的信息传递，不能在上下级之间实现业务协同处理。<o:p></o:p>
因此，目前海淀区电子政务建设的重点工作，一是要完善信息交换平台，形成统一的接口规范，实现各委办局之间的数据交换和共享，首先在区内实现协同办公。二是理清协同业务，将条理清晰、关系顺畅的协同业务通过电脑网络进行处理，实现部分业务的网上办公。三是协调上下级之间网络建设和业务流程建设，实现信息的层级交流，提高业务处理能力。<o:p></o:p>
8、海淀区政府专业经济管理部门的精简问题。<o:p></o:p>
中国的社会主义市场经济已经初步建立，但是政府相应职能的调整和转变还需要一个过程。在目前情况下，政府专业经济管理部门还可以进一步缩小管辖范围，培育和发展民间力量，通过市场的途径、社会的途径来完善经济管理。如一般行业的资质审查、行业标准制定、科技成果鉴定、人才培训、职称评定等职能，都可以交给行业协会来完成。政府通过对相关行业协会的监管，以及宏观政策的调整，来实现对经济的监督与管理。如上海浦东新区在改革行政审批制度的时候，将行政机关不再审批的27个试想交由相关的行业协会或专业评定机构组织管理。海淀区政府在今后工作中，可以进一步培育和发展行业协会等民间的力量，逐步缩小专业经济管理范围，由民间社团、社会力量来实现市场经济的规范和管理。<o:p></o:p>
9、加强城市基础设施建设和市政管理。<o:p></o:p>
十五期间，海淀区基础设施投资巨大，特别是在道路铺装、环卫设施建设方面成效显著。但是城市基础设施建设还赶不上城市发展的速度，基础设施供给还是处于普遍缺乏的状态；而且基础设施建设难以提前一次到位，埋下巨大隐患，大大提供管理成本。城市管理体制效能较低，服务不到位。社区建设、交通拥堵、环境脏乱、看病难、买菜难等人民群众不满意的问题仍大量存在。<o:p></o:p>
十一五期间，海淀区政府应当进一步加大基础设施投入，提高城市管理能力，推动城市公用事业市场化进程。目前，市政工程、公用事业、环卫保洁产品的市场化已经取得一定的进展，但整理步伐依然缓慢。<o:p></o:p>
10、规范工作流程，提高政府工作的法治化、规范化程度。<o:p></o:p>
目前海淀区的工作重点，一是提高政府工作的法治化程度。依据《行政许可法》，完善行政许可统一办理制度、事项公示制度、一次性告知制度、听证制度、监督检查制度、过错责任追究制度等。整合行政许可事项，完善工作方式，既要实现行政许可行为的法治化，也要实现工作方式的便利化、节约化。<o:p></o:p>
海淀区政府提高政府行为规范化的第二个工作重点是严格依据ISO9001：2000标准建立质量管理体系，将海淀区所有政府部门的工作都纳入到质量管理体系中。在日常工作中，政府办事流程不具体、工作标准不明确；行政领域存在玩忽职守、不作为的现象。而按照ISO9001：2000标准的要求建立国际标准的质量管理体系，转变政府职能，形成内部决策、执行、监督相对明晰的管理机制，加大“第三方监督”的力度，将政府工作中的每一个环节该做什么，不该做什么，怎么做，达到什么标准都细化成制度确定下来，可以有效避免因公务员或领导干部的流动、缺席导致工作无法正常进行的情况。海淀区政府的这项工作在全国尚属首次，目前已在6个试点单位开始实施。海淀区政府可以根据实施效果，进一步完善实施办法，在海淀区所有政府部门内部实现政府行为的规范化、标准化。<o:p></o:p>
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