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让拖欠农民工工资成为高压线

——再谈农民工工资拖欠与工资支付保障机制建设

姚先国

农民工工资被大规模拖欠及由此引发的种种问题，一向是公众关注的焦点。每到春节就要成为媒体重点报道的现象，也照例会成为“两会”代表、委员热议的话题之一。笔者春节前曾提出“工资欠款转为政府债权”的建议[1]（以下简称《建议》），引起了一些部门和读者的关注。多数赞成，也有一些同志提出质疑，还有个别人无端攻击。趁今年“两会”召开之机，再作一些补充阐述，希望“两会”代表、委员更加重视农民工工资拖欠问题，同时再次呼吁政府有关部门认真研究笔者建议。

一、拖欠农民工工资问题远未解决

农民工工资被拖欠早已不是新闻。前几年总理亲自出面为农民工讨工资被传为佳话。2004年，全国累计拖欠工程款3660亿元，其中约三分之一为农民工工资。国务院下发通知，限期清理拖欠工程款和工资，并将推出九部法律法规保障农民工工资。（参见附录1）。2006年底是国务院确定的3年清理建筑领域拖欠农民工工资目标完成的最后时限，但国家统计局当年调查，仍有两成农民工工资被克扣报酬和拖欠工资。（参见附录2）。媒体上有关农民工讨薪事件的报道依旧层出不穷，有的地方甚至发生以命相争的事件。2006年11月10日《三秦都市报》报道“陕西省将从根本上杜绝拖欠农民工工资”，没过多久，12月20日宝鸡就发生了农民工因讨薪被打死打伤的事件。《新华每日电讯》2006年12月30日发表的“新华时评”称“宝鸡有‘配套措施’近10种，农民工仍要为讨薪流血”，而且这并非孤立事件。该文同时指出“这是今年以来安徽、山东、山西、天津等地相继发生农民工因讨薪被包工头打死、打伤后的最新一起恶性事件。”（参见附录3）。

几年来，从中央到地方，下发了许多文件，开了无数会议，采取了种种措施(参见附录4)，也不能说没有效果，但未能从根本上解决问题。“边清边欠”仍是客观现实。《新华每日电讯》2007年1月30日刊登的“新华时评”——谨防“清欠”沦为“指标游戏”——耐人寻味。这里不妨摘引几段：

“围绕‘三年清欠’的目标，各地都做了大量工作，成果有目共睹。但是，‘边清边欠’的情况却又普遍存在，拖欠农民工工资问题并未得到根本解决。合肥市到去年底共‘清欠’4.1亿元。但去年一年里，合肥市‘清欠办’共受理农民工对欠薪的投诉案件226起，涉及4600余人，安徽全省这一数字更大。

“就在各地纷纷公布“清欠”成果之时，拖欠农民工工资又出现了新动向。与过去欠薪90%集中在建筑施工领域不同，铁路、高速公路建设正在成为欠薪的新重点。安徽省劳动保障部门最近接到农民工对欠薪的投诉中，涉及道路建设的占80%以上。

“这些情况表明，要解决欠薪问题，政府不能只盯住已经发生的欠薪事件，而是要把治标与治本结合起来，不仅要算“老账”，还得时时翻‘新帐’，更要抓紧制度建设，从根本上保障农民按时、足额拿到劳动报酬，防止‘边清边欠’。”（参见附录5）

由此可见，我国迄今为止的“清欠”行动，仍属“治标”，并没有“治本”。要真正解决“欠薪”问题，防止“边清边欠”，必须弄清欠薪的发生机理，在制度安排、机制设计上找到出路。

二、“欠薪”问题的症结

中国经济持续20多年以9%的高速度增长，我们亲眼目睹企业财富、社会财富迅速地增加，为什么会产生如此严重的拖欠工资问题，而且还无法解决呢？真的是企业没钱吗？显然不是。欠薪90%发生在建筑行业。建筑业从事的无非是房地产、公共设施工程项目，这恰恰是最有钱的部门。房地产业长期暴利自不必说，公共设施建设多数来自政府财政，而近十年来财政增长速度远远超过GDP增长，政府还有大量预算外收入。君不见，各级政府的大楼一个比一个造得气派！农民工的工资在他们建造的这些建筑物的市场价值中，所占比例极小，充其量不到5%，怎么就会付不起呢？

实际上，不是有没有钱、能不能付的问题，而是想不想付的问题。想不想付，也不是个道德问题，而是一个制度问题。经常有人骂“黑心老板”，难道西方发达国家的老板都有良心、有爱心吗？我国香港地区的老板大多是中国人，难道个个都道德高尚吗？为什么在这些国家和地区没有这么多“欠薪”问题？

“欠薪如果要‘定罪’，清欠就不会成新闻”一文对此作了很好的回答。（新华每日电讯2007年2月14日,参见附录6）。文中说，“1月13日，新华社发自香港的报道说，在中国的这个特别行政区，去年有两名公司董事及1名雇主因违例欠薪被判监禁。可见，即便在香港，也有不良雇主，也有欠薪现象。然而，同样是在香港，‘讨薪’与‘清欠’并未成为幽灵般游荡的‘新闻’，是否与‘欠薪定罪’的法治环境有关？如果欠薪有可能被裁决为犯罪，如果欠薪有可能蹲进大狱，任何一个理性的雇主，恐怕不敢公然藐视法律。这也许是香港去年只有“两名公司董事及1名雇主因违例欠薪被判监禁”的重要原因。”“《香港雇佣条例》明确规定，从2006年3月30日起，香港企业雇主如不按时履行支付工资及雇佣合同责任，完成年终到期需要支付的款项，最高罚则已提高至罚款35万港元及监禁三年的刑罚。(黑体为作者所加)。这比内地要严厉得多。”

由此可见，香港老板也有欠薪，但由此带来的成本极为高昂，要以罚款、坐牢为代价。为了给公司省钱而宁愿自己坐牢的傻瓜经理毕竟不多，所以欠薪只是个别现象。而如此多的内地老板之所以大量拖欠农民工工资，是因为这样做“有益无害”，能拖则拖，能赖则赖，受损的是农民工，“大不了把工资给你”是老板的最坏结果，当然可以堂而皇之、有恃无恐地拖欠工资。欠薪到底是对谁有好处？是员工害怕欠薪，还是老板害怕欠薪，这就是问题的症结所在！正如笔者在《建议》一文中所讲的“只要拖欠工资最终是使被拖欠者受损，而不是拖欠者受损，则这种现象就一定会发生”。

那么，我国内地为什么不能向香港学习，借鉴他们的办法“依法治薪”呢？应该指出的是，我国不是没有相应法律，《劳动法》等法律对工资支付规定得清清楚楚，国务院、劳动保障部门颁布了很多相应的行政法规，也有专门的劳动执法机构。最高人民法院2006年9月30日公布的司法解释规定，“农民工凭工资欠条可直接向法院起诉。”既然如此，为什么还不能解决欠薪问题呢？要知道，法律条文需要相应的实施机制，法律规定再完备，也是要靠人执行的。香港之所以能做到依法治薪，不仅在于其立法严厉，而且在于这种严厉的立法能够得到实施。不管是什么董事、老板，欠薪了就得治罪。可是，在我国目前情况下，能做得到吗？

从新华社最近披露的以下典型案例，便可以体会到我国“依法治薪”的效果了。（参见附录6）

案例1：“实质漠视”，导致一道讨薪题五年难解

案例2：劝农民工“弃权”，法官如此完成任务

案例3：民工讨薪致死，阜阳市局鉴定被推翻

案例4：株洲民工讨薪案：法院默许开发商金蝉脱壳。

以上几个案例之所以典型，不仅在于其来自于权威的中央主流媒体，具有可信性，也不仅在于其事实本身的无可争议性，即农民工没有得到应得的报酬，正当权益受到了严重侵犯，更在于其反映的执法部门行为特征的一致性。在拖欠者（企业）利益、被拖欠者（农民工）利益和法官自身利益三者的权衡中，执法部门首先考虑的是拖欠者的利益和自身的利益，而不是被拖欠者的利益。在案例1中，一审法院完全可以让承包商管现昌举证却没有这样做，相反却采取“农民工主张就得农民工举证”等处理方式，让陈德军陷入无助的困境。五年里各有关部门相互推诿，“实质漠视”农民工权益。在案例2中，有关法官更是为虎作伥，维护剑锋公司利益，明明是在判决书生效后恶意转移财产，却说成是判决前转移；而且为了完成结案任务，竟劝农民工撤诉弃权。在案例3中，明明把人活活打死，却被公安法医说成与挨打无关，不予定案，人们不难想象这后面的“猫腻”。案例4更可谓令人可叹、可悲、可气、可笑。叹的是，“人民法院”居然如此“为人民”。法院包庇拖欠者，纵容其非法转移财产，“金蝉脱壳”逃避责任，还把被告支付的10万元现金大多偿还了代理人垫付的法院诉讼、执行费用，农民工分文未得。谁的利益都得考虑，唯独农民工除外，其爱憎偏好一目了然。可悲的是，2006年12月18日，湖南省高级人民法院裁定，株洲市中院在此案中的执行行为不予确认违法，老百姓们告了白告。可笑的是，该院院长谈敬纯说，这起案件的“执行难”并非法院“执行不力”而是许多现实困难造成“执行不能”。她把这种情况归结为“很大程度上是建筑市场不规范等历史原因造成的”。市场规范属制度建设，而法律是制度的最高形式和制度的实施保障。如此执法，建筑市场也好，别的市场也好，又怎么可能规范呢？可气的是，该院副院长吴秋林认为“此案从一开始就面临许多难解的症结，不能把所有责任都推到法院。从光明集团、和平公司、九建公司到国土、规划、房产等部门都有责任。”按照这种逻辑，大家都有责任，但都可不负责任。唯有让施工单位拿不到工程款，农民工拿不到工资，弄得有人倾家荡产、有人夫妻反目、朋友成仇、有的远走他乡、有的子女辍学，倒是天经地义！当农民工望着自己亲手盖的高楼傲然挺立数年，而自己的血汗钱分文未得，到最后竟然“无处讨薪”时，株洲市的人民政府又到哪里去了呢？涉及的部门再多，欠薪者的后台再硬，株洲总还是共产党的天下吧？怎么就没有人来管呢？

执法部门有这样的目标函数和行为特征，诉诸法律得到的是如此正义，老百姓最终两手空空，欲哭无泪。有了这样的政府和法院，人们就不难理解农民工讨薪何以如此之难，也不难明白为什么颁布那么多法规，讲了那么多“依法治国”都无济于事了。

人们会说，这是少数现象，不能以偏概全。我当然也知道是少数现象，否则早就天下大乱了！但不论多少，只要有这些（并非个别）现象存在，就说明现行的清欠机制有缺陷，就必须有新的解决办法。煤矿爆炸、飞机掉下来也是少数事件，总不能因为是少数就自我安慰、无动于衷吧？

由此可见，欠薪问题久拖不决，既不是没有管理部门和执法部门，也不是没有法律法规，而是政府和执法部门没有行使应该行使的职能，因此，如何调整政府和执法部门的行为偏好，使之有压力和动力来真正维护农民工的利益就成了问题的关键。

三、“工资欠款转为政府债权”的必要性和现实可行性

正是基于解决“欠薪发生后的利益格局”和“政府（执法部门）治理欠薪的动力机制”这两大问题的考虑，笔者提出了“工资欠款转为政府债权”的建议。这一建议的基本思路就是由政府建立专项基金，代付被拖欠的农民工工资，然后由政府部门出面，向欠薪者追回欠款，充实基金，并加大惩罚力度，起到威慑作用。如果欠薪发生后，吃亏的是拖欠者自己而不是农民工，则能产生消除欠薪的内在动力，欠薪行为才能从根本上制止。正如笔者在《建议》一文中所述，实行这种措施的好处是显而易见的。

一是真正保障农民工及时、全额拿到被拖欠的工资，让被欠薪的民工不受损失。

二是避免劳资冲突恶化，防止欠薪引发的暴力事件，维护社会稳定。现在因讨薪引发的暴力事件有增无减，令人忧虑。（参见附录7）。如果老百姓吃了“定心丸”，知道政府会为他们作主，即便老板抵赖、逃跑，他们的工资还是会有保障，而且马上可从政府那里拿到应得工资，他们就不会采取过激行动，也就不会因此发生“跳楼案”、自残、绑架、杀人等恶性事件了。

三是能大大减少讨薪成本。据分析，农民工讨薪需付出四大成本：经济成本、时间成本、政府成本、法律援助成本。这四项加到一起，农民工平均讨薪的综合成本在3420元~5720元。讨薪往往得不偿失。（参见附录8）。若陷入法律诉讼，其成本更加高昂。以陈德军案为例，53个民工被欠薪7万余元，人均不过1000多元，而他整整讨薪5年，一年收入10000元计，也有5万元，如果讨到了工钱。53个民工到天津来领的来回车票钱就要22000多元，法院让他取证的工程评估费要29000元，不算政府成本和法律援助成本，早已大大超出诉讼标的金额。即便拿到了全部欠薪，也是“负翁”一个。正是这种高额讨薪成本，使许多被欠薪的农民工知难而退，含悲忍泪，放弃自己应得的血汗钱，叫人于心何忍！

四是强化政府的动力机制，使之从自身利益出发，增强追讨欠薪、惩罚不良企业和蓄意欠薪者的积极性。如果工资欠款由政府垫支，上述案例中这种纵容企业拖欠的行为就不容易发生。

五是促使政府自己主动减少拖欠行为。现有将近40%的工程拖欠款是政府投资项目引起的，拖欠工程款往往伴生工资拖欠。如果拖欠工资还是要政府自己来付，至少可起到某种约束作用。

当然，解决政府的动力机制问题，从深层次上看，涉及政治体制改革、政府管理创新问题，不是某一个、几个措施所能解决的。但若实行这一建议，至少可从财政约束上，解决政府治理“欠薪”收回垫资的积极性，以免为农民工工资垫的资收不回。

有些人认为，由政府垫支拖欠工资款是不可能的。但在《建议》一文发表后，笔者欣喜地发现，浙江慈溪市政府从2005年下半年起就设定了430万元的欠薪应急周转金，今年又增加到3000万元。迄今为止已为民工垫付工资240万元，其中最大的一笔发生在2006年1月，为宗汉华人电器厂167个员工垫付了逾50万元的工资。“这里打工不必担心欠薪，老板跑了照样能拿到工资。”“一旦发生欠薪纠纷，工会、公安、检察院、法院、工商、劳动等部门就会积极介入，冻结企业财产。即便应急周转金垫付了，这笔资金最后还是能返回来。”（《浙江日报》2007年1月18日）。笔者的主张与他们的作法不谋而合。把这种作法称之为“工资欠款转为政府债权”是理论上的一种概括，因为这种垫支并非借给农民工，而是完全支付，然后再向拖欠者追索，实际上是债务关系转移，债权人从农民工变成了政府。另据《钱江晚报》2007年2月15日报道，台州临海某企业欠薪逃跑，企业留下的土地被拍卖又流拍。在这种情况下，当地镇政府立即垫支54万元，发给被欠薪的195位民工。这与慈溪的作法本质上相同，只是未像慈溪那样制度化。

实践证明，企业确实是“理性的”。一旦发现拖欠农民工资会导致自身利益受损时，就会立即主动纠正，不做“傻事”。海盐县建筑行业的清欠就是例证。当地政府规定，企业欠薪引发上访一律退出市场，这一制度效果很好，基本杜绝欠薪行为。全县从实施前每年100多起欠薪事件，金额1000多万，降到实施后一年3起，涉及金额60多万元，而且迅速解决。（见附录9）。

由此可见，“非不能也，实不为也”。只要政府真正为广大农民工利益着想，采取类似慈溪这样的切实有效措施，欠薪问题是不难解决的，农民工的权益完全是能得到保障的。

四、工资欠款转为政府债权的法律依据和制度意义

“工资欠款转为政府债权”是否有法律依据呢？有人对此表示质疑。他们认为劳动就业是雇佣双方的自由选择，工资支付是企业的事，由政府代付是越俎代庖，是对劳动力市场的不当干预，而且会造成政府新的财政负担。

我觉得这种看法把政府对劳动力市场应尽的管理职责与政府对市场的不恰当干预混为一谈了。市场经济是自由选择、自由竞争的经济，但同时又是建立在契约、法制基础上的有序经济。公平交易、诚实守信是市场经济存在和运行的必备条件，否则就变成弱肉强食的“丛林经济”。政府作为全体公民的代表，担负着提供制度供给、维护经济社会秩序的神圣任务，保护市场交易主体的合法权利、协调全社会利益关系是政府的应尽职责。劳动力市场因其不完全合同的特性，更需要政府加强管理，发挥制度维护和劳动关系调节的功能。对于劳动力市场交易中处于相对弱势地位的劳动者，更应保护其合法权益不受侵犯。这与粗暴干涉劳动者的自由择业权利、用人单位的自由雇佣权力的行政干预完全是两回事。宪法第十三条规定，“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”民法通则第五条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”第一零六条还明确规定：“公民法人违反合同或者不履行其他义务的应当承担民事责任。”劳动法第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人，不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”第九十一条同时规定，如有克扣或者无故拖欠劳动者工资等情形的，“由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金。”农民工的工资是合法的劳动收入，当然应该保护，而拖欠农民工工资的行为则明确在禁止、打击之列。政府采取措施解决欠薪问题，完全符合我国宪法和相关法律的精神，具有充分的法律依据。

法律规范不仅通过法院等部门的执法行为，而且通过政府管理行为实施。政府垫付农民工工资，作为保护公民合法收入的一个行政管理措施，对其合法性的判断不应看法律上是否直接有对应的条文，而是看这种措施是否符合法律的精神，是否能达到法律规范所要求的目标。宪法并没有规定总理要给农民工讨薪，难道你能因此就说总理出面讨薪违宪吗？更何况在有关的行政法规中已鼓励建立工资支付保障制度。国家劳动和社会保障部在《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》（劳社部发【2005】23号）中第四部分为“推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制”，其中第三条为“积极建立工资支付保障制度。要充分认识建立工资支付保障制度的重大意义，创造条件加快建立这项制度的步伐。有条件的地区要积极探索建立工资支付保障制度；暂不具备条件的，可以先在农民工比较集中的行业开展试点。”2006年8月，劳动保障部副部长胡晓义又宣布，为维护农民工的劳动报酬权，劳动保障部将继续会同有关部门，组织全国性的保证农民工工资支付的专项检查活动。同时，采取四大措施保障农民工工资支付。其中第二大措施就是推行工资保证金制度，以作为农民工的工资支付保障。

慈溪建立的应急周转金，实际上也是一种工资支付保障制度，而且其效果比其他地方实行的工资保证金相比更加优越，更加有效。第一，其他地方的工资保证金局限于建筑企业和曾有欠薪行为的企业，并不能解决其他行业和以前无欠薪行为企业发生的欠薪问题；第二，工资保证金只能企业自交自用，不能统筹调剂使用。如果已交工资保证金的企业欠薪超过了自己交的保证金，并不能“挪用”他人的保证金；第三，如果所有企业都交保证金，这对于老实守法、从不欠薪的企业无疑很不公平。第四，向广大企业征收工资保证金，收缴管理成本很大，而且增加企业负担，还可能产生资金安全方面的问题。而慈溪的应急周转金则具有普适性、预防性，不是只盯着有过“劣迹”的少数企业和少数行业，而是保障本地区所有农民工，不管什么企业、什么情况下，一旦欠薪在企业层面解决不了，就由政府兜底，并有一套追讨欠薪、惩罚拖欠者的机制，这样，既有效地保障了农民工的利益，又能减少工资保证金收缴、使用的管理成本，并减轻不必要的企业负担，应该说是一种更好的机制设计。

同样是建立工资保障支付制度，不同之处在于，一种由政府出钱，另一种是向企业征缴，由企业出钱。令人费解的是，这么多地方向企业征缴工资保证金，从未有人质疑其合法性，而我提出“工资欠款转为政府债权”的建议，主张由政府建立基金（类似慈溪的应急周转金）为农民工的欠薪垫支，却有了“合法性”问题呢？政府的公共资金，从来源上看，是纳税人上交的剩余，其中也有农民工的贡献，取之于民，用之于民，合乎情理；从用途来看，公共财政本就应用于满足最急需的公共需要，最大化地增进公共利益。农民工被欠薪，不仅影响其生计，也影响社会稳定、和谐，是上自中央、下自老百姓都共同关注、焦虑的重大社会问题，拿出部分公共资金解决这一问题，又有什么不合理、不合法呢？很多地方政府把大量财政资金用于造高档办公楼、买豪华汽车、公费旅游，或者拿来优惠投资者、重奖企业家和纳税大户，两相比较，哪种作法更体现“三个代表”原则呢？

需要强调说明的是，政府垫支欠薪，决非为企业揽责，更不是给拖欠企业补贴、为企业代发工资。而是作为农民工工资支付保障的最后屏障，同时也是一种应急措施，解决被欠薪民工的燃眉之急。首先，并非所有欠薪不分青红皂白都由政府支付，这一措施主要适用于以下情况：一是时间较久、情况复杂、一时难以决断的历年欠薪；二是企业主逃逸，职工工资无着，无处讨薪；三是企业经营不善，亏损严重或破产倒闭，确实无力支付工资，而清算处理又耗时过长的；四是连环拖欠导致企业资金链断裂，暂时发不出工资的；五是劳资双方严重对立，容易激化矛盾，引发冲突，导致恶性事件的。先由政府根据情况，垫付欠薪，解决农民工实际困难，其他再作善后处理。

其次，政府垫支欠薪要与强化清欠机制相结合。对蓄意欠薪，克扣、盘剥农民工，拖欠、赖付的行为要坚决打击。劳动、公安、司法、工商、银行等部门密切配合，动用罚款、加息、停业、破产清算、直至追究刑事责任等各种手段，严厉惩罚不良企业主和有关人员，产生震慑作用。对逃逸的业主和管理人员要建立黑名单，全国联网通缉，不准其异地经商、办企业，不让其有任何机会逃脱责任。要达到这样的效果：政府垫支欠薪，对被欠工资的农民工有如大旱甘霖，对拖欠者却是吃不得的毒药，吃下去痛苦不堪。

再次，要把解决当前紧迫的欠薪问题与完善劳动力市场的长远制度建设结合起来，规范劳动力市场秩序，加强劳动合同、工资分配等方面的监督、检查和管理，加大农民工的人力资本投资和维权能力建设，发挥工会作用，提高企业主和管理人员的守法意识和全面素质，创造和谐企业，从源头上遏止欠薪现象的产生。

最后，要通过治理欠薪，转变政府和执法部门自身的观念，提高执政执法能力建设，政府要高度重视农民工权益维护，不能把它视同一般的民生问题，以施舍恩赐的心态看待和处理。要充分认识保护农民工权益的制度意义和经济社会效应。我认为，在劳动保障领域中，农民工工资拖欠、赖付是最严重的问题，也是劳动经济学界认识最为一致的问题。在最低工资、劳动合同、统一的社会保障制度建设等重大问题的研究上，学者们均意见纷呈，甚至观点对立，唯有在解决工资拖欠必要性的问题上，毫无争议。迄今为止，没有听到哪一个劳动经济学家说可以容忍拖欠工资，更没有哪个讲拖欠工资有理。且不说拖欠工资与我国社会主义性质、与我们倡导的道德观念、和谐理念相悖，它首先就与市场经济的最基本原则相冲突，辛辛苦苦打了工却拿不到工资，讨薪还要遭受侮辱、殴打，甚至送了性命，这是什么现代市场经济！这在最野蛮的原始资本主义社会都是难以想象的，不信可看《资本论》，看看里面是否有拖欠工资的描写？纵容拖欠工资，如同纵容大街上公开抢劫一般！而且拖欠工资将产生一系列严重经济社会后果。打工收入是农民增收的主要手段；农民向二、三产转移、向城市转移是消除二元结构、实现现代化的关键；提高农民、农民工的收入，是缓解收入差距、防止两极分化的主要着力点；劳资关系和谐、利益关系和谐是和谐社会构建的基础，如果连拖欠工资问题都解决不了，三农问题、公平正义、收入分配合理、和谐社会、市场经济体制完善等等统统都谈不上。可以毫不夸张的说，能否解决拖欠工资问题是对党和政府执政能力的严峻挑战，是能否真正做到“立党为公、执政为民”的试金石。

我认为，“工资欠款转为政府债权”的思路是可行的，慈溪等地的实践是成功的。有关部门应认真总结慈溪经验，制订出相应规范，尽早付诸实施，让拖欠农民工工资成为谁也不敢碰的高压线，让农民工们再也不怕欠薪。避免陈德军们、王斌余们的悲剧再次发生。呼请各位人大代表、政协委员予以重视，在两会上为农民工们请命！

附录

（作者为浙江大学公共管理学院院长、教授，国家自然科学基金重点项目《中国人力资本投资与劳动力市场管理》课题组组长）

2007年3月4日

[此贴子已经被王平于2007-3-9 23:29:37编辑过]

简单地看了一遍，觉得很明显政策的目标很好，出发点和各种考虑都是基于社会正义出发，而政策本身应该也经过了反复考虑推敲，想要尽可能避免负面效应，不过还是觉得现实社会中真的实行不太可能，政府在这个制度中承担风险过大，这项措施的推行本身就很困难；再者，就算实施了，真正操作起来也有很大的困难，既得利益者不会轻易放弃手中利益～

暂时就想到这些，一点浅见，见笑了～

[此贴子已经被cymbidium于2007-10-15 18:51:48编辑过]

那么，我国内地为什么不能向香港学习，借鉴他们的办法“依法治薪”呢？应该指出的是，我国不是没有相应法律，《劳动法》等法律对工资支付规定得清清楚楚，国务院、劳动保障部门颁布了很多相应的行政法规，也有专门的劳动执法机构。最高人民法院2006年9月30日公布的司法解释规定，“农民工凭工资欠条可直接向法院起诉。”既然如此，为什么还不能解决欠薪问题呢？要知道，法律条文需要相应的实施机制，法律规定再完备，也是要靠人执行的。香港之所以能做到依法治薪，不仅在于其立法严厉，而且在于这种严厉的立法能够得到实施。不管是什么董事、老板，欠薪了就得治罪。可是，在我国目前情况下，能做得到吗？

政府垫支欠薪要与强化清欠机制相结合。对蓄意欠薪，克扣、盘剥农民工，拖欠、赖付的行为要坚决打击。劳动、公安、司法、工商、银行等部门密切配合，动用罚款、加息、停业、破产清算、直至追究刑事责任等各种手段，严厉惩罚不良企业主和有关人员，产生震慑作用。对逃逸的业主和管理人员要建立黑名单，全国联网通缉，不准其异地经商、办企业，不让其有任何机会逃脱责任。要达到这样的效果：政府垫支欠薪，对被欠工资的农民工有如大旱甘霖，对拖欠者却是吃不得的毒药，吃下去痛苦不堪。

请问，两相比较，有任何区别吗？按照您的逻辑，所有的问题出在法院执法不严，那么所谓的垫支欠薪，不是面临一样的问题吗？

如果您建议的垫支欠薪可以很好地执行，固然不错，但如果这样，只要法院依法行事不就行了？何必您那么费劲呢？

浙江大学公共管理学院姚先国院长

我服了你，你是中国循环经济第一人，照这样下去人人都是公务员了，其实很好解决的，被他这一弄越来越复杂了。还浙江大学公共管理学院姚先国院长。

他的论文使我想起一人大代表的提议————每个中国人只许拥有一套房。

再也不去浙大了

哈哈,我说了一句话,被斑竹给扣了很多分,还有经验,服了!

其实相应法律是有的,只是执法不严，但是更主要的是现在法律总体上是为强者制定的，弱者享受不起平等的待遇。这在国内国外都一样。所以解决这问题还是我建议的好：

请引入竞争机制以解决最后监督问题

——单纯的监督是无奈和无效之举，不值提倡

曹国奇（ccggqq9@hotmail.com）

目前我国将监督机制的建立提上议程，这是大快人心的事情，也标致我国的政治体制改革即将启动。但是从我国学术界和即将进行的实际改革看，个人认为我们没有选择更有效和更好的建设方案，基本上是照抄国外，这完全忽视了我国的基本国情，同以往改革中照抄一样，这必将后患无穷，甚至整个监督体系流于形式。

监督是人类群体中重要的一个环节，它的存在在于使做事的人认真做事，但是监工也会偷懒，这样一来又得找人监督监工，如此下来就存在最后监督者是谁的问题。显然如果不能在很少的监督环节内解决最后监督问题，监督链条将十分冗长，甚至监工比被监工的人还多，结果必然是越监督效率越低，越监督越腐败。私有企业是老板来充当最后监督者的，所以其效率很高，但是国家没有真正的老板，因为国家是全国人民的。即使是家天下，皇帝这个老板也不能有效监督全国，因为国家太大，监督链条太长。可以说我国腐败现象严重和行政效率低下在很大程度上是因为监督问题没有解决好。我国现在的实际是监督机构多于牛毛，但是大多是监而不督，监守自盗。

一、单纯的监督是无奈和无效之举，不值提倡

我们总是认为民主是个好东西，但是我们对民主为什么好认识不足。以为民主好是在于其内在的监督机制是不深刻的认识，民主好的最根本原因是其内在的竞争机制，该机制不仅充当最后监督者，而且还使监督链条十分短。通过竞争机制的引入抑制了人们内心深处的那颗强大的自私心灵，同时激励了人们内心深处的那棵弱小的利他心灵。合格的共产党员不能是完全无私的，只能是其自私心灵被有效抑制，其利他心灵被有效激励。要做到有效抑制自私和有效激励利他，个人反复思考，只有两个办法，一是马克思讲的社会财富高度丰足，二是竞争机制。通过引进竞争机制，可以让可能高度“为人民服务”的人上台，可以让不能高度“为人民服务”的人下台，从而做到优胜劣汰，保证政治系统的清明和效率。

单纯的监督机制永远是无奈和无效之举，它始终无法解决谁是最后监督者的问题。我国的监理、公证、纪委、药监局等等监督部门都纷纷参与腐败大军已说明这问题不可解决性。细细比较民主制度成功和不成功的国家，我们不难发现凡是成功的国家他们都有良好的道德基础和信仰，凡是不成功的国家有较差的道德基础和信仰。道德和信仰在成功的国家实际上充当了最后的监督者和审判者。以美国的司法和医疗为例子，他们的法官和医生是很顾忌名声和荣誉的，是很知廉知耻的，所以公众和舆论的压力能充当最后的监督者和审判者。但是我们国家不是这样，文化大革命使我国民众的道德和信仰全面丧失，使人们的利他心灵全面丧失。我们不再讲仁义道德，不再敬畏菩萨和皇帝，可以说我国绝大多数人的集体荣誉感和国家荣誉感是不合格的。也许有人会说马克思主义是我国（至少是共产党员）的信仰，在这里我要对我国理论界和实际界提出严厉批评。马克思主义理论是科学不是宗教，凡科学都是双忍剑。作为马克思主义原创理论，它所揭示的剥削机制既可以使我们用它去反剥削，也可以使我们用它去剥削。马克思明确告诉我们反剥削所需要的人格条件，但是我们对此注意得十分不够。对于自私被有效抑制、利他被有效激励的人而言，他能用马克思理论为人民服务，而对于自私没有被有效抑制、利他没有被有效激励的人而言，他能用马克思理论去腐败。在自私没有被有效抑制、利他没有被有效激励的人群中，对马克思理论研究得越透的人腐败起来就越厉害、越隐蔽。这种现象是真，不用争议。

个人认为在道德和信仰全面沦丧的今天，我们要有效消除体制腐败必须在体制中引进竞争机制，而不是现在的为监督而监督。单纯的监督是无奈和无效之举，不值提倡。

那么我们如何在我们的体制中引进竞争机制呢？如何使我们的监督系统是有竞争机制的监督系统呢？这里我们先看看民主成功的国家做了什么，没做什么。美国是在领导上台环节中引进了竞争机制，但是上台后竞争机制全无。他们上台后能为人民服务不是竞争机制的使然，而是健全的法制和良好的道德和信仰的使然。与美国人一起工作最大感受就是其敬业精神令人叹为观止，他们即使明知马上要下岗，也往往要说为自己的名誉而敬业。我国不是这样，我国既无健全的法制，也无良好的道德和信仰。

不能惩治监督者偷懒的监督系统一定行同虚设，一定是监而不督，监守自盗，但是我国现有的法制很难惩罚监督者的偷懒行为。像我国目前这样的监督者由被监督者管，大概是有史以来古今中外不曾有过的。上海纪委、防腐办、政法委、审计、公安、检察院等等监督部门是如何监督陈良雨呢？所以我国要这样改：主要的监督者必须直属中央，如公、检、法、审、纪等部门。但是仅此是远远不够的，因为公、检、法、审、纪等部门直属中央后，他们实际只是中央特派员，是钦差大臣，谁能监督他们呢？皇帝一人是没法监督他的众多钦差大臣的，所以我们必须引进竞争机制，让他们互相监督以解决最后监督问题，从而使他们都尽力效忠于国家，效忠于党。个人提出的建立有竞争机制的行政体系的基本方略如下（也请参见劣作《科选社会（治国n计）》：

二、 在上台环节设立概率选拔机制以使跑官风险最大化

这种机制是这样设立的，在竞选或任命最后一环应有几个名额，他们不再评选和竞选，而是通过抽签决定谁上台。这几个名额是提名产生的还是竞选产生的都不重要，重要的是最后必须通过抽签决定。抽签能将上台过程中各种投机行为的风险最大化，且被抽签的名额越多风险越大，这自然能有效抑制跑官行为。美国的民主选举制度中就差这种抽签机制，从而选举过程的腐败行为不断，浪费也非常大。

作为理论分析抽签机制是完全正确的，因为在人数足够多的前提下，对于人类的混沌行为而言，任何一个职业都有很多人能称职，且在科学上也没法分出谁做的就好，谁做的就不好。领导和管理实际是一种艺术，要在艺术上分出最好和第一那是不可能的，既然如此，经过初步筛选后再进行抽签决定则正好是科学且公平的。现在的任命制和选举制中在于分出最好和第一，这是不科学的，恰好将科学和公平打折了。

三、 建立独立的选拔机构以彻底将官员门从跑官（任官）事务中解放出来

我国由于政治体制的限定，不管是单纯的任命制、选举制还是他们的二合一，最终都是上级内定的人胜出（农村有还可能是黑势力内定人的胜出），例外的极少，这在事实上使得大家都将主要精力用于跑官，不务正业。这不仅使行政效率极低，也使得一腐败就是一大窝、一大串。民主选举是一种独立选拔领导干部的机制，但是不是唯一的机制，我国可以通过人才库、评选库的设立来解决这问题。建立起人才库、评选库后，各级行政部门只有用人权，没有任免权。他们要什么样的官员只能到选拔机构去要，选拔机构将依相应指标选几个合适的人出来，然后抽签决定。

在这里我还主张建立干部法庭，专管干部下台事物，从而剥夺上级的生杀大权。有干部法庭审判，不合格的领导很容易下台，而合格的领导则很难下台。这自然能使有能力的且做得好的各级领导终身制，从而有效避免短期行为。可以说各级领导的短期行为是我国最大的体制腐败，而且它还是合法的腐败，是能提干的腐败。显然这种真正最大的体制腐败不被我们注意。

四、 实行政权与财权分离以铲除贪污的病灶

我们的党政军等国家管理机构在本质上都是公有制，这在过去和将来绝不改变。公有制的特点就是所有权与控制权分离，此时若实体的财权也由实体领导全权控制，则政权和财权合一了，实际上是私有制，与公有制的本质相冲突。当政权与财权合一时，当官的一定既是保安又是强盗，因为他们拥有了大贪而特贪的全部条件。这是我国甚产贪污的根本原因，我们只有根除这个原因才能有效抑制贪污行为，有效抑制上海社保案。实施政权与财权分离的建议办法如下：

（一）成立专门的财税（或财税审）系统，各实体的财会人员由财税局指派，且财会人员的工资、福利、住房等按财税局支付，与实体无关。

（二）实行轮流调动。在财会人员业务能力覆盖范围内，应按随机办法不断调动，以防止财会人员在一个地方呆得太久而与政权同流合污。

（三）实行财会复查。新来的会计必须全面审查前任及前前任会计的帐表，查处问题者重奖，查出问题不报者重罚。

五、 实行职能部门多元化，让竞争机制来管制百官。

为什么一个地方只能有一个法院、一个公安局、一个药监局、一个税务局、一个环保局、一个审计局、一个药监局？这是合理的吗？我认为这不合理，因为这是典型的垄断“经营”。垄断职能者必定会无限扩张其权利从而大势腐败，这是不变的经验，所以体制建设中要尽力解决好这个问题。盲目照抄欧美模式是没有出息的，我们应建立多元职能模式，取消流行几千的垄断职能模式，从而有效地将竞争机制引进党政系统。这里不是说所有的职能部门都能多元化，但是肯定有相当一部分职能部门能够多元化，或一个职能部门中有相当一部分能够多元化。下面以法院公司化说明职能部门多元化基本模式。

在一个地方我们可以将各地方法院公司化，他们的经济利益将直接与其业绩挂钩，而不是简单的行政拨款，拨了不管。为此：

（一）规定一定比例地方税收为该地方所有法院的总拨款额。再依审案数量和质量进行记分，这样可以依据该地方所有法院的总分确定每分能分得的拨款额，自然积分多的法院分得的拨款就多，从而有效促使法院积极办案。

（二）规定一个地方各法院都能在该地区承接所有案件。这是必须的规定，只有打破目前这种一个法院管一块的局面才能使他们间相互竞争，从而原告（被告）像进商店一样，变成了上帝，“八字衙门朝南开，有理无钱莫近来”的局面将结束。

（三）规定原告（被告）对审判不服时可以不直接上诉，而是到另一法院申请重审。如果两法院审理的误差超出一定范围，则由两法院到上级法院对簿公堂，错的一方将被扣分，正确一方加分。毫无疑问这种规定是有史以来最能保证法院公正审判的效机制，它直接使各法院变成了为公正而战的拳击手，从而互相纠错。

目前这种不服向上级申诉的方式显然有很多弊端，首先原告（被告）总是面对法院，而他们根本没有相应实力和知识与法院博弈，于是只能腐败法院了；其次在“返回重判”规定下下级法院实际是小学生，“返回重判”是要求他们重做作业。既然上诉了上级法院为何不直接重判，要下面改作业？这是明显对原告（被告）极其不利的一个规定，是下级法院能无视原告（被告）的一个重要原因。再次，下级法院实际是上级法院的儿子，而上诉实际是原告（被告）与下级法院的对决，这样一来让上级法院充当他们对决的裁判是明显不公平的。

（四）鉴于我国的人情大于法的国情，鉴于我国党领导一切的国情，应规定各地方法院可在异地开分店，从而尽量避免人情干预和行政干预。为此还应规定一个地方存在的异地法院，且数量还不能太少。全国各地法院都是党领导的，这种改革并不改变“党内监督”的规定，但是地方官员不能再利用职权干预法院的审判了，因为人们会选择外地法院在本地开的分店以回避各种干预。

我们的多数职能部门（或部门的多数环节）是可以多元化的，如建筑工程监理，我们可以规定一项工程同时由几个监理公司监理，可以让一个公司的财务由几个财会公司来处理，可以让煤矿安全由几个安全局来管，如此等等，不胜枚举。一旦成功引入竞争机制各监督单位为了自己的利益最大化一定会互相制衡，一旦这样的监督系统建立起来我们很多目前不能解决的问题都能交给该系统解决。比如菜市场，如果有这样的监督系统来监督其菜场管理处，那么菜场管理处就不会只收钱不做事了。这里的关键是监督单位的收益与其做事的数量和质量成正比，关键是让各监督单位互相牵制，互相监督。

六、 让律师事务所、检察院和消费者协会等机构主动为弱势群体打官司

目前的司法程序基本上是民不报官不管，为了更能体现民不报官不管还附加撤诉条例，这种规定肯定有法理依据，但是它并非总是可行，总是合理。可以肯定在强势群体和弱势群体的博弈中受害的总是弱势群体，显然这种民不报官不管的司法程序很难为弱势群体伸张正义，很难制裁强势群体对弱势群体的侵犯行为。弱势群体的利益长期受到侵犯就会引发他们的暴力行为，轻则是社会秩序变差，重则引发革命。我国为此建立了上访和妇幼保护等制度，但是这显然不能解决问题。这在于上访和妇幼保护等制度都是被动式的，它的积极意义远远不能抵消申诉代价所造成的消极影响。申诉是要付出代价的——也就是需要实力，尤其是经济实力，而弱势群体之所以是弱势群体就是因为他们没有实力。显然我们的制度和法律在构建上没有考虑这一点，可以说现在世界各国的制度和法律都是偏袒强势群体的，所谓的法律面前人人平等实则是法律面前人人不平等。一个普通百姓能有足够的钱和时间与李嘉诚打官司吗？民工能有足够的钱和时间与煤矿主打官司吗？普通市民能有足够的钱和时间去告商家吗？没有！一旦打这种官司弱势者能讨回的利益往往远小于他们为官司而支出的既得利益。我们有些人总是民工法制观点淡薄，不知道用法律保护自己，实际是他们很少从民工角度算算得失帐。

我们的法律赋予了弱势群体告强势群体的权力，但是却没有赋予弱势群体告强势群体的实力，有关的制度和法律安排实际是一纸空文，否则温总理不会出面为民工讨工钱。所以要保护弱势群体不仅仅是赋予他们与强势群体博弈的权力，而是还赋予他们与强势群体博弈的实力。那么如何赋予弱势群体与强势群体博弈的实力呢？我们没有足够的钱来补贴弱势群体，也没有足够的政治地位来补贴弱势群体，但是我们可以让另一强势群体来帮助弱势群体对付强势群体。个人认为律师事务所、检察院和消费者协会等等是这样的群体，我们可以让他们为弱势群体打官司。这种方案只需做如下规定便可以实施：

（一）规定他们有主动代替弱势群体的权力——即不用受害人报案或聘请就可以替他们诉讼。

（二）规定他们能获得被代替诉讼人的相应官司的全部收益，举报和证人的收益例外。

第二个规定是至关重要的，因为它保证律师事务所、检察院和消费者协会有收益，不白为弱势群体做事。之所以他们能获取官司的全部收益，是因为弱势群体受害在多数情况下表现为一群人受害，且不会全部去报案或打官司，这种规定可以让律师事务所、检察院和消费者协会来享受这部分官司收益，从而保证他们的工作积极性。比如某商家的商品不合格，这必将侵犯众多消费者利益，但是很难出现所有被侵犯的消费者都来打官司的现象，那么这项规定既能保证商家为其所有侵犯行为付出代价，也能保证律师事务所、检察院消费者协会有极其丰厚的收益，从而有高昂的“为人民服务”的积极性。显然目前的“假一罚十”这类规定根本不能抑制商家的欺骗行为，因为一百个受害者中只有一个会来讨回公道，这样一来商家实际上是“卖百赔十”，大大的赚了。有这种规定后商家就得为他所有欺骗行为付出代价，其风险极大，他们不敢轻易欺骗消费者了；有这项规定后政府还能节约一大笔财政开支，因为律师事务所、检察院和消费者协会等部门能创收。

申明：本人在《科选社会（治国n计）》以及本文所有建议均由本人个人所有，由于本人的研究没有享受政府的相应待遇，且付出极大，所以任何政府机构使用相关建议必须征得本人同意，除非能证明在本人之前另有人提出同样的建议。

我还是比较赞成以上观点的。

政府根本就是漠视这些，只有到了年关不得不抓时，才下文件开会，都是临时抱佛脚。

有两种假设：1：欠薪者是恶意欠薪，存心赖账，也就是说有支付能力而欠薪的情况通过这种债权债务关系的转换改变二者力量对比，能很好的监督劳动契约的执行。

          2：非恶意的情况。当企业主资金匮乏时。欠薪者在雇用劳动从事某一生产时，对未来的收益也存在一种不确定性，如若政府将次解决欠薪问题方式制度化后，作为理性经纪人的欠薪人将劳动投入列入风险因子。成功则支付，败则推与政府，把本来有企业存在的风险转化给政府，政府对这个风险有不有这个承受力，是自己承当还是交给专业的风险机构承当应该有一个定量的选择性描述。当然，事后的惩罚会减少和制约这种恶意的风险转移，但一笔产量的劳动投入量的支付在使该企业已经处于破产边缘的时候，风险爱好者可能就有这种倾向了。既然有这种可能，应予以考虑和权衡。

                                         班门弄斧，供姚老师参考

我觉得连起码的学术规范都缺少了,你看REFERENCES,太可笑了

还不如欧美的博士一年级学生写出来的WRITTING SAMPLE

人家也是才花暑假一个月看大量论文才写出来的

农民工的工资重要,还是生命重要.

爆料:可能大家还没有注意到,现在在新闻联播或电视剧里看到的戴着安全帽的农民工,其实这些农民工戴的安全帽是极其不符合建筑工程的标准的,大家在电视里经常看到的安全帽顶多12-13块钱一个,真正的符合标准的安全帽需要50-60元一个.看来,全国非建筑行业的人包括中央官员都被糊弄了,现在民工戴的安全帽,高空中的一个砖头砸下来就能砸破这种安全帽,进而砸死人.