2011’非公有制经济政策评测

分析参考资料      时间：2012-02-29

中国民（私）营经济研究会

    2011年，是中国“入世”十周年，意味着我国市场经济建设取得长足进展，汇入全球化竞争潮流义无反顾。同时，也是我国围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线实施“十二五”规划的开局之年，标志着我国全面建设小康社会进入关键期，深化改革开放进入攻坚期。这与国际社会相继出现动荡不安的“中东北非之春”、“欧洲之夏”、“美国之秋”……形成了巨大反差，尽管中国在经历空前广泛的社会变革中同样必须正视和化解可能出现的各种矛盾和问题。

2011年，也是我国发展非公有制经济的相关政策氛围和环境出现新情况、新态势的复杂年份。在这一年里，既出台了一些关乎中长期发展的政策文件，也出台了针对有关重大事态的应急性政策措施，以及一些配套性政策方案。其中最引人注目的主要是《中小企业划型标准规定》(以下简称《划型规定》)、《“十二五”中小企业成长规划》（以下简称《成长规划》）、《关于鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业的实施意见》（以下简称《实施意见》），以及国务院九项支持小型微型企业发展的政策措施（以下简称“国９条”）。同时，从中央到地方全面贯彻落实《中共中央国务院关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》（以下简称“中央16号文件”），大大促进了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称“民间投资36条”）相关配套措施相继出台。  

  （一）2011年新出台的非公有制经济政策中，一个非常显著、突出的特点就是聚焦中小企业、关注中小企业、扶持中小企业。这既是中小企业在我国经济社会可持续发展中的重要地位所决定的，也是中小企业当年所面临的特殊困难及亟需应对所决定。

据全国工商联2011年初的调研表明，相当一部分中小企业陷入严峻的融资难、用工难等生存困境。而下半年开始发生并有所蔓延的“温州高利贷风波”，则以极端的方式表明中小企业生存环境的恶化。这不仅被媒体所热议，也必然引起高层关注。2011年10月12日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究并出台了“国９条”，其中最具创新价值的核心表述是“适当提高对小型微型企业贷款不良率的容忍度”，这在我国公共政策学语境中尚属首次。而将金融企业中小企业贷款损失准备金税前扣除政策延长至2013年底，以及将符合条件的农村金融机构金融保险收入减按3%征收营业税的政策延长至2015年底，堪称是“国9条”的主要亮点。随后，即2011年11月17日，财政部又会同国家发改委印发通知，决定从2012年1月1日至2014年12月31日，对小型微型企业免征管理类、登记类、证照类行政事业等22项收费。这些应急性质的政策措施以发挥经济杠杆的调节作用为主，同时也依然体现出“危机倒逼改革”的基本特征，促使我们必须在深化金融体制改革、规范发展民间借贷和“草根银行”等方面顺势而为。  

显然，“国9条”具有明显的“稳定为重”取向，侧重于“管眼前”；2011年6月18日，国家工信部、国家统计局、国家发改委、国家财政部联合发布的《划型规定》则具有“发展至上”的意味，侧重于“管长远”。从笼统的“中小企业”划分出“中型、小型、微型企业”，与“大型企业”一并构成完整的企业组织结构和概念体系，不仅在实际观察和理论研究层面上有利于与国际通行标准接轨，逐渐规范整合目前既约定俗成广为使用、又相互交叉边界不清的“非公有制企业、乡镇企业、民营企业、个私企业、国有企业”等名称、叫法，而且在税收、政府采购、公共服务等方面有利于制定更有实际操作价值的差别化政策。特别是在企业划型中新增“微型企业”一类，使破解企业组织中最需要扶持的“弱势群体”难以享受优惠政策的困局有了突破口。  

与之相呼应，2011年9月22日，国家工信部在第八届中国国际中小企业博览会上正式发布《成长规划》。这是我国第一个关于中小企业发展的国家级专项规划，明确提出在“十二五”时期，要继续改善中小企业发展环境，鼓励、支持和引导其进一步优化结构和转型成长，提高技术创新能力和企业管理水平，步入内生增长、创新驱动的发展轨道。在确保中小企业平衡较快增长方面，还确定了“双8”指标，即中小企业户数达到年均增长8%，中小工业企业实现增加值年均增长8%，要求新增就业岗位不断增加，从业人员劳动报酬逐步增长。《成长规划》还特别强调，“十二五”时期要大力扶持小型微型企业发展。这对营造良好的社会环境与舆论环境，对冲或缓解中小企业尤其是小型微型企业面临的生产经营成本剧增等严重问题，是颇为给力的。人们期待《成长规划》能真正给中小企业尤其是小型微型企业带来更多强有力的扶持。  

  （二）“民间投资36条”于2010年下发后不久，国务院办公厅就印发通知明确各相关部门工作分工，体现了狠抓落实的严格要求，这在一定程度上吸取了在贯彻落实《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制有制经济发展的若干意见》（以下简称“非公有制经济36条”）方面有所松弛、不尽如意的教训。按照分工，各有关部门务必相继出台有关配套文件，提出具体举措。而且，国务院也适时加大监督检查力度。与此同时，“中央16号文件”的贯彻落实也在全国各省区市逐一推进，包括多位中央政治局委员在内的省级党委、政府主要领导主持召开当地加强和改进工商联工作会议，结合实际提出了很多具体化的指导意见，其中包括落实“民间投资36条”的一些政策措施。其规格之高、声势之大、推进之广，无论在全国工商联的历史上，还是在我国非公有制经济成长发展历程中，都是前所未有的。

实际上，从2010年下半年至2011年初，浙江、江苏、安徽、广东、四川、广西、河南、江西、陕西等省区市陆续出台了本地区鼓励民间投资和引导民间投资发展的实施细则。到目前为止，全国已有24个省区市正式出台了鼓励民间投资发展的实施意见。此外，甘肃省、青海省分别印发了鼓励和引导民间投资健康发展重点工作的分工意见，提出了翔实的贯彻落实方案。各地出台的政策措施以国家政策为基础，结合当地的经济社会现状和民间投资特点，对鼓励民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通等领域做出了具体规定。同时，在税收减免、政府采购、土地支持、资金补助和相关支持政策等方面，也明确了量化指标或具有可操作性的措施，并对科学确定和适度降低民间投资准入门槛、取消不合理限制等进行了有益的探索。  

“抓落实”，这在中国非公有制经济政策实践中具有深刻具体的内涵。正如2011年“两会”期间，温家宝总理在回答有关民营企业发展问题时所说，“中国的方针是要实现、巩固和发展公有制经济，同时支持、鼓励和引导非公有制经济的发展，两个毫不动摇。中国在2005年出台了支持、鼓励和引导非公有制经济的‘36条’。2011年又出台了鼓励和引导民营资本投资的‘36条’。应该说，‘两个36条’雷声不小。无论在法律层面，还是在政策层面，无论是在财税金融政策，还是在准入政策上，我们对不同所有制的企业都一视同仁，鼓励相互竞争，共同发展。为什么许多非公有制企业还感到雨点小？甚至提出存在‘玻璃门’和‘弹簧门’的现象，最重要的就是落实不够。”从公共政策的连贯性看，“民间投资36条”是对“非公有制经济36条”的充实和丰富，它在政策细节上作出了许多明确规定，关键是如何落到实处。30多年的改革开放，直接催生了非公有制经济的快速发展。在全国的固定资产投资中，民间投资已经超过50%。在工业企业中，民营企业的数量、产值、资产总量和就业人数都超过了国有企业。只要在“抓落实”上下真功夫、硬功夫、细功夫，“民间投资36条”就会持续发挥应有的政策效应。  

政策执行或落实，一般是指在既定政策方案规定下的政府运作；但是，真正意义上的“政策执行或落实”，决不是政府机构简单的机械运行过程，而是各级政府作为执行主体在众多因素制约下，充分发挥能动作用的自觉运作过程。“民间投资36条”出台及落实的过程，从公共政策科学的普遍原则考量，是在一定条件影响下实现政策目标的多环节综合行动过程。在这个充满不确定性的过程中，“相互配合”、“协调落实”以及“贯彻执行”等理念，既是责任表述、也是目标锁定，一方面使“过程”因务实而异彩纷呈，另一方面因相互关联而使“过程”充满博弈。正因如此，对中国特色社会主义市场经济体制机制的研究探索可谓“挑战与机遇并存”。  

  （三）2011年7月23日，国家发改委颁布了《实施意见》。这意味着我国鼓励民间投资的政策正朝着既定目标延伸，民间资本进入战略性新兴产业将呈现蓬勃生机。《实施意见》就民营企业进入战略性新兴产业过程中必然要在资源整合、行业标准制定、业务模式创新、资金保障和国际合作等方面实现突破，给出了非常肯定的指向，增强了地方各级主管部门的操作性。这在一定程度上，也为民营企业投资战略性新兴产业清扫了障碍、提振了信心，对改善和活跃当年的非公有制经济政策环境氛围作出了贡献。

《实施意见》明确提出，“要结合战略性新兴产业发展要求，加快清理战略性新兴产业相关领域的准入条件，制定和完善项目审批、核准、备案等相关管理办法。除必须达到节能环保要求和按法律法规取得相关资质外，不得针对民营企业和民间资本在注册资本、投资金额、投资强度、产能规模、土地供应、采购投标等方面设置门槛”。经验证明，从明确提出“不得设置门槛”到实际跨过门槛，还会有些变数、博弈甚至悖论，但“不得设置门槛”毕竟是十分重要的政策宣示，是公共政策科学的一大进步。此外，《实施意见》还特别强调了工商联在发展战略性新兴产业方面的独特作用。这是继中央16号文件后，在政府部门文件中对工商联组织独特优势的又一次充分肯定，为工商联组织在促进发展战略性新兴产业中积极发挥作用提供了重要政策支持。诚然，《实施意见》总体上仍然是一个较宏观的规定，尚未对节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七大战略性新兴产业的相关任务和进度等方面进行具体安排，相应的配套措施还有待进一步细化，现实的可操作性还有待进一步展现。就此而言，相关的政策探索和实践还有相当大的空间。但是，《实施意见》通篇充满对民营企业的期待、对民间资本的期待，这是令人鼓舞的；而且，是在“战略性新兴产业”层面上加以鼓励和引导，这就进一步深刻表明民营企业已具有不可忽视的竞争实力和战略地位。  

《实施意见》颁布后不久，一些相关方面即有“实施”行动。比如，国家开发银行作为我国中长期投融资的主力银行，决定向大型民营企业汉能集团提供融资总量五年间达到300亿元人民币的授信额度，通过投、贷、债、租等多种金融业务，将为其在国内建设运营光伏电站和水力发电站以及开拓海外市场予以全面支持。这样的战略合作与大额授信出手不凡，折射出对非公有制经济、民营企业的高度信任，是国开行基于战略远见以及吃透国家政策精神后的自觉行动；同时，还体现为对于中小企业特别是小型微型企业的实际关怀，因为像汉能集团这样的龙头企业，往往关乎成千上万家中小企业特别是小型微型企业的生存与发展机遇。所以，支持效率高、效益好、有市场竞争前景的大型民营企业发展战略性新兴产业，也是在为中小企业特别是小型微型企业办实事。  

  （四）在国际金融危机引发世界经济衰退长期化、大选周期可能使一些国家经济问题政治化的大背景下，2012年全球经济社会运行态势充满不确定、不稳定预期，而中国经济则已确定要以“稳中求进”为目标，以“适时适度进行预调微调”为特征，继续处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期三者关系，加快推进经济发展方式转变和改善民生，努力巩固经济社会发展良好势头。为此，我们预测，2012年非公有制经济政策走势将呈现以下鲜明取向：

一、支持民营实体企业成长的相关政策将进一步细化。积极引导民营企业坚定发展实体经济，使之与虚拟经济均衡发展，这就需要各级政府适时出台金融、财税、人才等方面的激励政策，促进机械制造、纺织加工、建筑开发、石化冶炼、交通运输等关系国计民生的实体经济正常发展。要灵活运用各种经济杠杆，切实解决我国整个实体经济尤其是中小实体企业负担过重、利润太薄问题，以鼓励民间资本投资实业，并在进一步完善民营企业平等使用资本、土地、技术、管理、人才等要素的相关政策制定过程中，逐步加大非公有制经济及其代言机构的参与权和决策权。  

在颁布《实施意见》的基础上，国家将继续细化相关措施，更加具体地鼓励民营企业参与发展中高端制造业，更加明确地引导民营企业向发达工业化国家学习精工和高端制造，为中国经济奠定更加坚实的实业基础。应进一步培育让民间资本心甘情愿专注实业的发展环境，并且以支持创新型、劳动密集型、创业型中小企业尤其是小型微型企业为重点，通过资质认定、购买服务和资金补助等措施，鼓励和引导各类机构（包括中介机构等）为民营实体企业提供优质服务。同时，发挥中小企业专项资金作用，重点支持民营实体企业加强技术改造，建立健全促进民营实体企业节能减排的政策激励和约束机制。  

二、改善小型微型企业生存状态的财税金融政策体系将进一步优化。为促进小型微型企业“保生存、谋发展”，国家有可能在下调核定税率或定额、降低成本、避免增加隐性负担，以及核定其销售收入的某一比例覆盖所有税费并由一个税务机关统一征收等方面，抓紧出台新的政策规定。针对我国一些沿海地区小型微型企业面临的发展困境，或将允许有关省市乃至在国家层面，通过特定法案实行临时性免税政策，例如探索对一定职工人数以下、已经为社会就业做出突出贡献的小型微型企业予以免税；对其面临技术、人才和管理等方面的不足，通过多维度政策整体配合予以改进。  

此外，政府相关部门也可能在条件相对成熟的地区试行“以税定贷”、“付息续贷”或“涨薪抵税”等创新举措，进一步拓宽小型微型企业的融资渠道。国家工信部或将推动出台进一步扶持小型微型企业健康发展的相关政策意见，组织实施专项减负行动，推动银行业金融机构加大对小型微型企业的信贷支持，完善信用担保体系，试点设立信用再担保机构，多渠道缓解融资难问题。  

三、鼓励和规范民间借贷的政策措施将进一步完善。放开放活民间资本，鼓励其全面进入不同类型和所有制的金融机构，是缓解广大小型微型企业融资难的根本途径，也事关我国城乡协调发展战略大计能否实现。鼓励和规范民间借贷，一方面有利于增强非公有制经济运行自我调节和适应能力，另一方面也体现了“包容性增长”这一新的时代精神。经过2011年民间借贷市场的震荡特别是对“温州高利贷风波”的反思，亟需银监部门等相关部门研究出台更为有效的政策措施，鼓励和引导各类民间借贷形式在主要满足小型微型企业贷款需求方面逐渐走出灰色地带，加快建立健康、合理、多层次的金融体系。因此，在相应的政策思维上，既要坚决抛弃“体制冷漠”，对小型微型企业、非公有制经济以及所有创业者多一些关爱和温暖，同时也要坚决遏制民间高利贷化倾向，加强规范化管理，以防范金融风险的滋长。总体而言，2012年尽管我国经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出，经济增长下行压力和物价上涨压力并存，部分民营企业生产经营将面临空前困难，但是整个非公有制经济科学发展、健康发展的良好态势不可能逆转。广大民营企业将在更加宽松的政策环境中坚定信心、锐意进取、奋发向上，战胜各种新困难新问题，谋求更大作为，以迎接党的十八大召开，并纪念邓小平同志南方重要讲话发表20周年！