《预算法》修正案加剧财政集权，财政腐败之门行将洞开

2012年7月，全国人大公布了《预算法修正案草案》（二次审议稿），向社会公开征求意见。然而对《草案》（二）修订条款的解读表明，整个法案的修订只是在财政部门掌控下的利益切割游戏。《草案》（二）进一步扩大财政的利益，强化了本来就已经过度集权的财政部门的职权。如果目前的《草案》（二）获得通过，财政部门的利益边疆将再次大踏步前进，财政部门利用预算资金寻租、腐败的方便之门将彻底敞开。
建国以来，掌管资金的财政部门在各部委中就非常强势，素有“大财政、小银行”之称。在最近二十年中，财政部门凭借对政府资金的实际控制权，凭借着财神爷、财老大的有利地位，在历次政府职能改革中一步步扩展自己的地盘和势力范围，把国家利益一点点的撰在自己手中。
在1994年的颁布的《预算法》中，就赫然规定“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。”毫无疑问，国库库款属于人民，国库库款的支配权只能由代表人民的最高权力机关—人民代表大会行使。财政部门只是执行者，不能享有支配国库库款这种理应归属立法机关的权力。显然，财政部门窃取了本来属于人民、理应由人大行使的国库库款支配权。
部门预算是西方国家普遍实行的预算管理制度，西方市场经济国家的部门预算编制是由议会占据主导地位，议会拥有决定权，财政只是执行者。我国从2000年开始实行部门预算改革，由预算单位编制部门预算，经财政部门审核后提交立法机关审批。由于人大的预算审批与预算监督职能流于形式，财政部门事实上掌握了各部门预算规模大小的决定权。财政部门对预算单位的支出申请项目进行监督、检查，财政的权力进一步扩张，财政部门与各政府部门之间的预算关系逐渐演变成等级关系。
我国从2001年开始推行国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。改革之前的财政支付是由财政部门向人民银行国库部门发出支付指令，国库部门对支付凭证进行审核后拨付资金。在这项改革中，财政支付设计为国库授权支付的方式，由财政部门向商业银行发出支付指令，商业银行在垫支资金后与人民银行国库清算。这样财政部门的支付行为就避开了人民银行国库的监督审核，财政部门获得了从预算编制到执行的完全控制权。
正如先哲所言：绝对权力导致绝对腐败，财政部门拥有的巨大权力成为财老爷们腐败的温床、敛财的工具。就在最近几年，财政部门内部案件频发，2010年底原江苏省财政厅副厅长张美芳收受商业银行巨额贿赂，受贿金额超过5千万元；2011年初江西省鄱阳县财政局经济建设股股长李华波盗窃财政资金9400万元境外赌博；2011年3月，河池市财政局原副局长兰苏丹，受贿、贪污罪数罪并罚判处有期徒刑6年6个月，等等。
身处沿海发达地区，财政收入占全到国十分之一的广东也不能幸免。早在上世纪90年代，佛山市石湾区财政局预算科原科长罗斌，从1994年5月到1998年5月，先后47次以拨款方式从国库划出资金，共计贪污 1.56亿元后潜逃，至今逍遥法外。最近的案例就在今年6月，广东省财政厅副厅长危金峰因涉嫌严重危纪问题，现正接受广东省纪委的调查。
最让人痛心的是，这些被披露、判处的案件只是冰山之一角，有多少腐败被黑幕笼罩，有多少国家资金被窃取而不为人知，有多少案件被冠冕堂皇的文字掩饰，有多少老百姓的血汗钱被老爷们交易、挥霍、享乐，这些只能成为永远的迷。
2009年4月，《预算法》修订工作启动，修订草案最先是由全国人大预工委来做，当中有很多先进的理念和条款，不过最终都被否决，最主要原因是其对政府部门的限制和监督偏重招致财政为首的有关部门的反对。现在的草案是由国务院法制办来制订，由多个部委参与其中，而财政部凭借有利地位获得了《预算法》修订的主导权，最终导致各项修正条款都是朝着有利于财政部门利益的方向。《草案》初稿公布后，一些条款曾引起强烈反对，二次审议稿对这些反对意见充耳不闻，反而进一步加强了财政利益，可谓上演了一部逆流而上的大戏。
我们先看第五十一条，“财政专户，是指对法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入国库单一账户体系管理。”财政专户是财政部门与商业银行利益勾结的产物，预算资金存入财政专户而不缴入国库，商业银行获得资金，而财政获得灰色收入的回报，张美芳案就是这一性质，这在当前绝对不是个案。更甚的是，财政专户的资金很大程度上回避了公共程序和监督，财政部门对预算资金的支配更隐蔽、更自由、更方便。所以这一条款的实质是将财政专户合法化、长期化，为财政腐败大开方便之门。
再看第五十四条，该条先是取消原文中“中央国库业务由中国人民银行经理”，代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”，然后规定“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督。”财政与人民银行本来是平行的国家机构，在国家预算管理中，财政与人民银行是相互独立，相互制约，一个管账，一个管钱，“财政是会计，国库是出纳”，人民银行国库部门在预算执行中发挥了有效的事中监督作用，这是几十年预算管理经验的总结。新的条款取消了人民银行国库业务的独立地位，赤裸裸的规定一个政府部门对另一个平行政府部门具有管理权，彻底暴露了这次《预算法》修订的目的。由财政对国库实行管理和监督，相当于今后会计要管出纳，管钱的要听管账的，这实实在在是对基本财经制度的践踏。
综观市场经济各国，预算管理制度设计都是突出“决策、执行、监督”权相分离，政府使用公共资金（包括财政收入、预算的形成和预算的执行）公开化，透明度非常高，这是西方公共财政得以运行的基础。我国的预算管理是一家独大，财政部门集预算编制、执行、监督于一身。财政的权力缺乏制衡，监管流于形式，约束软化。新的《预算法修正案草案》（二次审议稿）更是为财政部门贴身打造，将财政部门的权势推向新的颠峰。在这次《预算法》的修订中，权力而不是真理再次大获全胜，改革开放三十多年的成果或将成为少数当权者的盛宴。观沧海