我国西部地区河流密集，落差大，水资源较为丰沛，开发潜力巨大，但分布不平衡，开发与利用处于无序状态。长期以来，西部地区“水荒”与“水患”交替发生，制约了地区社会、经济的持续发展。如何充分开发利用水资源，提高水利在国民经济中的产出率和贡献率，是西部地区改善生态，确保经济持续、快速发展的关键。一、西部地区“水危机”及其表现形式1．工程性缺水和资源性缺水并存，水资源开发利用程度低。我国是水资源贫乏国家，人均占有淡水只有世界人均的1/4，213以上城市缺水。西部地区幅员682万平方公里，约占国土总面积的71.03%；人口约3.5亿人，约占总人口的28.5%。西部地区水资源丰富，但由于时空分布不均、季节性较强，加之工程性措施少，水能丰枯调节能力弱，工程性缺水和资源性缺水并存。大西北是严重干旱缺水地区，水资源只占全国总水量的7%；大西南水资源丰富，可开发空间大，但洪涝灾害频繁，利用率低，季节性缺水矛盾突出。就电力市场而言，世界上发达国家和地区的人均用电量相对较高，如挪威为2.3万千瓦时，西欧为1.3万千瓦时左右，我国仅1000千瓦时，西部地区的农村用电量人均不足50千瓦时。西部地区可开发水能为全国人均的381%。四川水能富甲天下，理论蕴藏量1.45亿千瓦，技术可开发量1.03亿千瓦，仅开发了1153万千瓦，仅为技术可开发量的1/9。2．水土流失严重，生态环境恶化。在西周时期，西北黄土高原森林覆盖率达50%以上，其余是一望无际的肥美草原。自唐朝以后，西部地区的生态环境开始发生劣变。我国水土流失面积、土地荒漠化面积主要集中在西部地区；林草覆盖率总体不高，天然林比例低、质量差，森林的生态功能一直呈下降趋势；草原退化加剧，目前全国草地退化面积在1.35亿公顷左右，绝大部分发生在西部地区，退化最严重的牧区和农牧交错区，平均产草量下降30%～50%，城市和工业集中地区的环境污染相当严重。整个西部地区，生态圈已经被破坏，生态平衡系统被打破，导致沙尘暴、狂风、冰雹等灾害性天气增加，泥石流、滑坡等地质灾害活动频繁，生物多样性遭到破坏，一些珍稀物种已经或正在被毁灭。3．水环境日益恶化，水污染治理任重道远。西部地区水生态严重失衡，使原本缺水的西北地区面临更加严重的水资源危机。黄河自1972年首次出现断流以来，连续20多年发生断流，塔里木河、黑河等都面临同样的问题。有关数据表明，每年进入长江上游的泥沙达14亿吨；三峡库区水质有10项污染物不同程度超标，生活污水每年排放总量达24451万吨，处理率不到7%；工业废水每年排放量达93997万吨，多为未达标排放。20世纪90年代初，进入黄河的废水、污水排放量已高达42亿吨，比80年代增加了一倍，水质呈急剧恶化的趋势。我国第一大内陆盐水湖——青海湖湖水水位持续下降，平均每年湖水水位下降0.1米；西藏最大的湖泊纳木错湖在1970～1988年18年间，湖水水面缩小了39平方公里。自20世纪70年代以来，我国青藏高原周边的冰雪线每年平均后退2～17米，祁连山东段和天山的冰雪线年均后退2～6米。水环境恶化，加之治污设备、技术、资金的局限，使得西部地区水脏、水浑，水患年复一年，离水与人类和谐共处，水造福人类的美好愿望相去甚远。4．管理政出多门，“多龙治水”弊端已经呈现。西部地区多数区县市水务管理体制仍然存在“多龙治水、政出多门”的弊端。县水行政主管部门主管农村水利建设、防洪和乡镇供水，城市供水、污水处理由城建、环卫部门负责，水环境监测则由环保部门负责，水电管理则由经委负责。计委、扶贫、农业等部门都投资修建了乡镇供水工程，管理则分别由投资部门负责。因此，规划难协调、水源工程和供水设施建设难同步、水源调度和城市供水难统一、责权利难一致，使水资源的流域性和完整性被人为割裂。二、西部地区加速水利、水电产业化进程的重大意义一是开发地区优势资源，实现富民安邦。西部地区经济、社会总体发展水平与东部相比，存在着较大的差距，目前这种差距在继续拉大。西部地区是我国少数民族的主要聚居地，占全国民族自治总面积的96.6%。可以说，西部的富强和稳定，直接影响到我国综合国力的提高。西部地区是我国的重要能源基地，也是长江、黄河、黑河、澜沧江、珠江等大江大河发源地和主要集水区，科学规划、合理开发西部地区水资源，推进水利水电产业化进程，有利于构建人与自然的良性生态圈，加速推进西部地区发展，实现各族人民共同富裕。二是加速地区经济结构战略重组，推动区域产业升级。西部地区一直是重工业基地，传统产业改造较慢，重污染、重耗能、高负债、低效益使产业和产品在行业和市场中的竞争力弱，经济结构战略重组任务繁重。但是，西部地区水利、天然气等资源在全国位居第一，西部水电产业的开发，能够对西部经济发展产生最直接效益。华东三省一市的水能资源仅占全国的1.8%，在电力需求上，东部有广阔的市场，为“西电东送”架设了一条绿色大通道。西部地区资源丰富，投资环境优越，实施水利水电产业的综合开发，加速资金流、技术流、人才流、信息流向西部聚集，充分挖掘西部地区市场潜力、充分利用资源丰富和劳动力成本低的比较优势，与东部地区开展互补性合作，可为加快全国经济结构调整和产业优化升级提供广阔空间。三是扼制水土流失，再造西部秀美山川。西部地区是我国的生态屏障，在国家生态环境保护中具有战略地位。我国的长江、黄河、珠江等重要江河的发源地在西部地区，上游的生态环境状况直接关系到长江与黄河中、下游地区的生态安全；西部地区生物资源十分丰富，其物种资源对于生态系统的稳定平衡以及我国21世纪抢占市场技术制高点，都具有重要的战略意义。当前，促进自然生态系统良性循环，深入开展以水环境为主的保护工作，避免发达国家在基本实现工业化后才开始大规模治理污染的历史重演显得尤为重要。目前，国家花国债买生态，用粮食换生态，投入巨资实施退耕还林工程和天然林保护工程，加之关闭小煤窑等强制性政策措施，农村原以煤炭和柴草为主的燃料没有来源，电力由于清洁卫生，成本低，必然成为广大农民的主要能源，这样，电力开发和运用的空间增大。水利能源支撑战略的实施，可以最大限度地保护和利用好生态资源，保持西部地区的水土，再造西部地区秀美的山川。三、西部地区实施水利、水电产业化战略的主要措施1．大跨度区域协作，高起点搞好规划。西部大开发中，对水资源的开发利用必须搞好全面规划，统筹安排。部分地区在制定开发战略中，要立足高远，把开发与保护结合起来，确定“以科学用水定发展，以保护性开发水资源定产业”的指导思想。国家对西部地区水资源的开发利用要纳入法制化轨道，在政策上实施有效的宏观调控。各相关省市自治区成立协调组织，组建专门工作班子，打破省市界线，以流域、片区开发为主线，建立各级行政长官联席会议制度，定期召开会议，共同制定发展规划，彻底解决各行政区域各自为战、掠夺经营的状况。2．建设大中型骨干水利水电工程，构建现代水利网络。因地制宜，兴修大中型水利工程，是西部大开发的重要历史任务，也是西部地区社会、经济快速发展的重要支撑。通过以工程措施为主开发水利水电资源，加快水电开发，调整优化电力结构，在全国能源资源优化配置中可发挥重要作用。将西部地区尽快建设成为全国最大的水电能源基地，抓紧组织实施好“西电东送”重点工程，可实现全国东西部社会生产力的合理布局。实行大型水电开发和流域梯级滚动综合开发相结合，可形成西部地区的水利、水电产业链。结合大型水电站开发，加强和完善主干输电网和“西电外送”通道建设，同时继续加强城乡电网建设和改造，实施农村电网改造二期工程，建设“小水电代燃料生态工程”，开展水电农村电气化县建设，加快以区域为主的大中型水利工程建设，建立项目储备库，从调水、发电、防洪、旅游等综合经济、生态、环保效益入手，大中小微并举，实行联网运营，构建现代水利网络。3．实行城乡水务一体化，推进水利电力体制改革。树立大水利观念，强力推进水利水电体制改革，逐步实现城乡水务一体化目标。强化水资源的有序开发和合理利用，建设节水型社会、节水型城市，改“多龙管水”为“一龙治水”，真正将地表水、地下水，清洁水、污染水等，凡是涉水事务统一管理。要实现水务一体化管理，必须理顺现行管理体制，改组水利局成立水务局，对职能重新进行划定。深化水利工程管理单位改革，实行分类指导。承担防洪、灌溉等公益事业的水管单位，列为事业单位，实行财政保障；承担供水、发电、旅游等功能的事业单位，改革为企业，实行自主经营，自负盈亏。在实际运作中，运用市场调节机制，组建上市企业——水务产业集团，盘大、盘强水利水电国有资产。水务产业集团经营城乡供水、电力、治污、环保产业，提高水利水电产业在国民经济中的产出率和贡献率。4．培育资本市场，多方筹措资金。加速推进水利、水电产业化进程，必须加大投资、融资力度，实行开发破坏与环境恢复之间、资源输出与资源受惠地区之间、上游地区生态保护与下游地区资源开发之间的环境补偿。设立西部地区水资源保护补偿基金，从开发商、资源受益地、东部地区提取部分资金用于西部地区水资源保护工作。将银行贷款直接作为资本金入股，参与水利水电工程的建设、管理，享有股东的权益和义务，实现企业、银行“双赢”目标。对现有水利水电企业实行资产重组，组建上市公司，通过发行债券、股票等方式，吸纳社会资金参与水利能源开发。同时，国家在西部开发中，应继续实行积极的财政政策，发行西部开发特种国债，中央加大对西部财政转移支付力度，尽快摆脱“有钱吃饭，无钱建设”困境。5．大力发展旅游业为主的新兴产业。西部地区幅员辽阔、山川秀丽，文物古迹、风景名胜、奇山异水、民俗风情都是极富开发潜力的旅游资源。旅游产业是无烟工业、朝阳产业和无国际争端事业，它本身覆盖了一、二、三产业。无山水不成其旅游，通过旅游产业的开发，反过来加速推进水利能源战略的实施。西部地区新兴产业开发相对滞后，产业化链条还未完全成型，可开发空间大，前景无限