一、 农村改革在取得历史性新突破的同时，需要整体推进农村综合体制改革

中国是一个农村人口占多数的发展中大国，不仅存在着二元经济结构，还存在着二元制度结构。因此，农村改革在整个经济体制改革中处于十分重要的位置。中国最初的改革是从农村开始的，以农村联产承包责任制为发端，农村经济开始取得长足进步。但是此后的10多年，农村改革没有大的进展。计划经济体制下形成的二元制度结构并未真正打破，在市场化改革过程中农业成为弱势产业，农民增收十分缓慢，成为弱势群体，整个农村发展矛盾重重。最近几年虽然也推出了农村税费改革等措施，但是总体上进展不大。 1、 农村改革是2004年改革中的最大亮点。 十六届四中全会提出重点解决“三农”问题，新一届中央政府推行以工促农、以城带乡，实现城乡统筹发展，建设和谐社会的发展思路，2004年实现了农村改革的历史性突破： （1） 农村税制改革取得了实质性突破，减免、取消农业税的各项改革有序推进，“皇粮国税”的历史正在加快改变。（2）实施“农业新政”，确立了“工业反哺农业”方略，结束了建国50多年来“以农补工”的历史。（3）坚持以人为本的改革观，促进城乡协调发展的新突破。以温总理为农民工讨薪为契机，2004年的农民工权益保护由讨薪到寻求制度保障；以完善农村新型合作医疗制度为突破口的农村公共服务产品供给体制改革取得初步进展。 2、 下一步推进农村综合体制改革是“重头戏”。 农村改革中凸显的一些问题，尤其是农村税费改革引发的配套改革问题显现了农村改革的复杂性。 （1） 加快推进县、乡两级体制改革。在全面取消农业税后，迫切需要配套推进县、乡体制改革，这是防止农民负担反弹的重大举措。县、乡体制改革要与建立和完善农村公共财政体制和公共服务体制结合起来。（2）在加强土地管理的同时，全面落实赋予农民长期而有保障的土地使用权。2004年的土地管理制度改革对农民土地权益保障起到一定的作用，但是要真正解决问题，应当赋予农民物权性质的土地使用权，从根本上解决现行土地关系中的不稳定性。（3）建立农村公共服务体系，让农民享受最基本的公共产品。让农民能普遍享受最基本的公共产品是我国改革发展新阶段的客观要求，是城乡协调发展的基本任务。在农村，要建立最低生活保障制度，完善农村合作医疗制度，推进农村义务教育制度改革等，这是城市反哺农村的基本要求。（4）加快完善乡村基层自治组织和培育民间组织。县、乡基层治理和农村基层治理改革直接相关，互为条件，首先必须完善现行的村委会职能，实现真正的基层民主和自治，大力发展各类民间组织，尤其是各类合作经济组织，培育乡镇社会经济的自我管理机制。民间组织可以承担过去乡镇政府大量职能，为乡镇转变职能，形成精简、高效基层组织提供条件。

二、 企业改革在取得新进展中需要实质性突破

中国的企业改革主要包括两个方面，国有企业的改革和非公有制企业的改革。在进行国有企业改革的同时，逐步提升非公有制企业的地位。从总体说，当前国有企业改革已经到了以产权改革为重点的攻坚阶段，非公有制企业改革进入了完善制度的关键阶段。 1、 国企改革在争论与徘徊中取得新进展。 2004年国企改革的实践，以及围绕国企改革的争论再次说明，当前国有企业改革已经到了以产权制度改革为重点的攻坚阶段。 （1） 积极进行产权制度的突破性尝试和规范性改革。2004年初的“MBO元年”，到年末的MBO叫停，让人体会到国企产权改革的艰难；针对国有资产转让、交易不规范，交易过程中定价不合理，权力“寻租”等问题出台的相关规范性政策，显示了中央解决国企、国资问题的决心。（2）建立健全国资、国企管理体制，探索新的国有资产管理方式。国资委省级配套机构相继挂牌，地市级国资垂直管理机构正在设立之中；中央直属企业加强主辅分离的经营投资管理制度改革，标志着我国已经开始探讨一条由管资产向管资本转变的国有资产管理新路径；公开选拔国有企业经营管理人才标志着国企管理向职业经理人队伍建设迈进。（3）2004年在一定程度上还是国企改革的“寒冬”。MBO叫停，“产权改革的大讨论”，国企改革遇到了前所未有的困难和挑战。下一步改革的关键，是探索一条规范的国有产权制度改革的有效途径。 2、 非公有制经济发展进入了完善制度的新阶段。 当前，非公有制企业扩张中暴露出的问题，凸显了以改革促进非公有制经济发展的紧迫性，凸显了非公有制企业规范发展的紧迫性。因此，2005年要全面落实国务院关于促进非公有制企业发展的“36”条意见，通过改革进一步建立产权制度保护和真正平等的市场经济制度，为非公有制经济提供更宽松的制度环境和基本服务制度安排，积极促进非公有经济更快、更好地发展。 3、 以国有企业公司治理结构调整和股份制改革为重点，规范和推进产权改革。 产权改革是否成功，还要看企业是不是能够真正建立规范的现代企业制度。 （1） 加快地方国资委的建设，进一步完善国家和地方国资委的职能。各级国资委要切实肩负起国有资产所有者的职能，把所有者和直接管理者的角色分开，避免直接干预国有企业日常经营业务。把精力转移到为国有企业改革提供制度规范上，确保国有资产保值增值。（2）探索产权交易市场化的多种模式。无论是职工持股、经营者持股，还是MBO，都是有益于解决劳动者经营激励和企业产权问题的工具。（3）加快垄断行业大型国有企业股份制改革，鼓励民营经济参与。2004年暴露出的煤、电、运输等基础领域的突出矛盾反映了基础领域改革还很滞后。在坚持国有、民营经济共同发展的大方向和尽力消除歧视性政策的同时，坚持垄断行业大型国有企业股份制改造的方向，鼓励民营经济参与这个过程，做到国有经济、民营经济在这些行业中共同发展，在竞争中提高效率。

三、 金融改革在取得重要进展的同时面临严峻挑战

改革开放的20多年，中国在金融领域坚持市场化改革取向。总体上说，中国走的是一条通过政策指导、规范，推进改革的路子。由于金融领域的深层次问题——产权制度一直没有得到破解，在政策与市场力量的博弈中，市场硬约束下的金融领域，累积的矛盾和问题越来越严重：银行的不良资产不断膨胀，使金融市场的危机因素不断增加；行政化的金融定价机制使得宏观调控处于两难的悖论境地，这一切引发的国家金融安全问题已成为中国经济发展的一大隐患。 1、 金融改革在多年徘徊后有重要进展。 （1） 国有商业银行改革在经历了10多年的争议和讨论后，在股份制改革方面有实质性进展。中国银行和中国建设银行进行股份制改革试点有序推动，在国家注资的基础上初步完成了财务重组的任务，提出了上市方案和时间表，深化公司法人治理结构的改革正在推进之中。同时，农行与工行股份制改革已提上日程。（2）利率市场化改革迈出重要一步，存贷款利率实行单侧限制，贷款利率放开了上限，存款利率放开了下限。（3）外汇管理体制逐步放宽，但人民币升值的压力以及外贸条件恶化对我国汇率形成机制改革提出了新的要求。（4）金融监管体系开始完善，金融监管取得初步成效。 2、 下一步的金融改革面临国际、国内的双重压力，凸显加快金融改革的重要性、迫切性。 3、 以加快推进商业银行股份制改造为重点，深化金融改革。 2004年中国金融改革迈出了关键性的一步。2005年要及时跟进，保持金融改革的连续性。总的来说，下一步金融改革要注意几个问题：一是要有利于宏观经济的健康增长；二是要把减少国有商业银行的呆帐坏帐作为改革的重要任务；三是要把形成现代银行治理结构作为改革的主要目标；四是商业银行改革与利率汇率市场化进程相配套。 （1） 加快国有商业银行股份制改造步伐，在取得经验的基础上扩大试点范围。（2）进一步完善金融监管体系。最近一段时期，中国几大国有商业银行连续出现大案要案，加强金融监管任务非常紧迫。一是要进一步发挥银行、证券、保险三大金融监管机构，完善分业监管体制；二是适应国际上混业经营的要求，加强三大监管机构的协调，完善联席会议制度；三是要加强民间金融的监管。（3）抓紧落实“国九条”，对证券市场进行综合改革。证券市场的混乱和萎缩是中国当前整体金融风险增大的重要原因。由于投资者逐渐对股票市场丧失了信心，股票市场直接融资功能锐减，造成过度依赖银行间接融资，从而使金融风险集中在四大国有商业银行上。从目前的情况看，挽救股市已经刻不容缓。必须加大改革力度，加强各部门的协调，把“国九条”切实落实。从根本上解决股权分置和股市功能错位，保护投资者的利益。（4）进一步探索规范民间金融。2004年，国家对地下金融的实况进行了抽样调查，测算出2003年全国地下金融（地下信贷）的规模相当大。如何正确对待民间金融发展的问题，已经无法回避。要从根本上解决民间金融问题，必须深化金融体制改革，必须通过制度创新把民间金融纳入规范的管理之中。

四、 以建设和谐社会为目标的社会政策和相关改革

近几年社会体制呈现出断裂与融合的特征。通过20多年的改革，中国建立了市场经济的基本框架，但理应与市场经济相配套的种种利益均衡机制却没有相应地建立起来，结果是社会利益格局的严重失衡以及由于利益格局失衡引致的各种社会矛盾的大量出现。 1、 建立和谐社会成为改革的重要目标。 2004年，中共十六届四中全会提出建设和谐社会的目标。从根本上说，改革是为了调整好各方面的利益关系，使多数人在改革中不断获益。目前中国社会矛盾和社会问题比较突出。客观地分析，这些突出的社会矛盾和社会问题大都同改革不到位直接相关。因此，协调利益关系，建设和谐社会，需要以改革为主线。改革并不是以“命令”促成稳定，改革是以“协调”促成稳定。从这个角度看，有组织的理性比非组织的理性要强得多。在社会矛盾和社会危机因素不断加大的情况下，积极稳妥地发展各类社会民间组织，包括农民组织，形成在党领导下的协商对话制度，远比非理性的个体行为要好得多。从根本上说，以改革为主线，提供稳定的制度保障，将为保持社会良性发展和长远稳定、构建和谐社会奠定良好的基础。 2、 着眼于构建和谐社会，从弱势群体最迫切的需求出发，扩大社会保障覆盖面。 中国目前虽然在社会保障事业改革中取得一定进展，但由于发展不平衡以及体制和机制的原因，社会保障制度还存在不少矛盾和问题。一方面是社会保障的覆盖面太小，只涉及城市部分人口，广大农村还没有建立起社会保障。另一方面是现行的保障项目的社会化程度和统筹层次还比较低，有的存在多头管理，政策不衔接等现象，整个社会保障体系的可持续性较差。从长期看，中国的社会保障体制要建立全国统一和规范的体系，一是要解决好历史遗留问题，二是要完善新体制设计，三是实现从旧体制到新体制的过渡。 （1） 加快完善农村新型合作医疗制度。2004年，农村公共卫生服务在新型农村合作医疗试点和完善农村医疗救助制度方面取得了积极进展。但是新型合作医疗的保障水平还很低，严格讲，只能说是一种低水平的互助机制。目前，要加强财政对新型合作医疗发展支持的力度。其次，新型农村合作医疗制度在注重大病医疗保障的同时，也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务，以满足大多数人的基本卫生需要。要进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度。建立农村医疗救助制度，应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点。（2）从最低的救济制度出发，建立农村最低生活保障制度。妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障，有利于维护农村社会稳定和经济健康发展，也符合利益对等原则和税收公平原则，是进一步完善社会保障制度的重大举措。（3）加强农村义务教育改革力度。当前中央财政教育投入结构不合理，大部分教育投入都给了高等教育，而基础教育投入不足，地区分布也不合理。在农村税费改革取消农村教育费附加和教育集资后，必须明确政府办学的责任和以政府投入为主的经费保障渠道，促进农村义务教育投入机制的建立。要逐步实现农村义务教育全部免费。（4）有条件的发达地区要率先为农民工建立社会保障体系。2004年，中国出现了较大面积的“民工荒”，这在很大程度上与农民工没有社会保障有关系。从长远看，中国为农民工建立社会保障是大势所趋，但是还需要一个渐进的过程，需要从试点开始。

五、 政府转型已成为下一步改革的中心和重点

我国26年的改革走到今天，政府自身的矛盾已经成为我国改革过程中各种矛盾的汇集点，成为制约我国改革发展整体进程的一个关键性因素。关键问题在于，我国现阶段的政府转型在打破GDP政绩观和调整利益关系等方面相当困难。因此，在2005年和 “十一五”规划中，必须把政府转型作为改革的中心和重点，加快推进建设公共服务型政府的实际进程。 1、 由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。 在市场经济条件下，政府通过提供公共服务和基本的公共产品，用以解决市场主体所不能解决的许多公共问题，保护和维持正常的社会经济秩序，实现经济社会的协调发展。从我国的现实要求看，政府不应当干预市场主体的生产活动，而应当搞好社会的再分配，以实现社会公平的目标；政府不应再以经济建设为中心，而应当以公共服务为中心，以解决经济社会发展的严重失衡。当前，在社会矛盾和社会问题已构成经济发展的一个重要障碍的特定情况下，政府转型尤为迫切。 2、 由经济建设性主体向经济性公共服务主体的转变。 在初步建立市场经济体制的框架下，政府在经济方面的主要职能是提供经济性公共服务，主要表现在5个方面：一是通过有效的宏观调控和管理，提供良好的经济发展环境和金融环境；二是通过制定科学的中长期规划，为企业、社会的理性预期提供充分依据。应当说我们在这方面做得很不好；三是要及时、公开地提供经济信息和市场信息；四是通过有效的市场监管提供良好的市场环境；五是提供良好的基础设施。问题在于，政府在实施过程中，常常把基础设施的提供者和建设者混淆，既是提供者又是建设者。所以，应当努力地在经济性公共服务中引入竞争机制，使企业，尤其是民营企业成为经济性公共服务的主体。 强化经济性公共服务，要从深化审批制度改革入手，打破政府部门行政利益的约束。我国加入WTO，加快了行政审批制度的改革。但是，某些部门和地方的行政审批制度改革只做表面文章，取消审批项目工作有很大水分，有的只取消所谓的“皮毛”项目，而重要项目或与部门利益、地方利益相关的项目却把住不放，甚至审批权控制得更严，有进一步加强的趋势。这对企业、尤其是民营企业的发展造成了严重影响。 3、 从以GDP为中心向以制度创新为中心的转变。 （1） 提供制度性公共产品，为经济社会发展创造长远预期。我国是一个经济转轨的大国，政府为社会直接提供的最重要的产品不是直接投资，而是制度性的公共服务。良好的制度性的公共产品，能给人们对经济社会的发展带来长远的预期。世界银行发布的《2005年世界发展报告》提出，政策性风险是发展中国家企业最关心的主要问题，政府仅仅提高政策的可预见性，就能使社会新增投资的几率提高30%以上。GDP增长很重要，资本也很重要。但是，保持GDP稳定增长和引进资本的制度环境更重要，更具有稳定性。2004年以来，我国推出的几项农村改革的重要举措是粮食大幅增产、农民收入明显增加的重要原因。下一步，如果我们能在制度建设上在某些方面取得实质性突破，会对我国经济的平稳较快增长提供重要的制度保障。（2）为经济发展提供最重要的制度性公共产品。建立健全现代产权制度，明晰产权、保护产权是市场化改革的应有议题，也是建立良好的投资环境的核心问题。（3）鼓励制度创新，调动民间和政府两个积极性。农民自主进行的农村包产到户的制度创新，极大地解放了农村的生产力，使农村发生了翻天覆地的变化。我国改革仍处在攻坚阶段，要特别注重调动民间和政府两个积极性，进行制度创新。 4、 政府要尽快实现由单纯注重经济增长到同时关注社会和谐发展的转变。 （1） 要高度关注由于社会矛盾而导致的不可持续发展问题。社会发展滞后，社会信用、社会文化、社会关系等方面的突出矛盾和问题，是我国26年来改革最不成功的地方。一个最大的问题就是分配不公越来越突出，两极分化比较严重。现在对可持续发展的研究更多的是分析能源、矿产等自然资源约束，但可持续发展不仅仅是自然资源约束问题。社会矛盾导致的发展中断更应引起关注，社会不公导致的剧烈社会冲突更有可能中断经济和社会的持续发展。（2）让多数人分享改革成果，确立“效率与公平并重”的经济工作方针。妥善处理好改革过程中的利益关系调整问题，是当前需要急迫解决的重大问题。利益关系的调整不是社会的任何个人或利益主体自身所能够解决的。尤其是利益关系调整的原则和规范，只能由政府来解决。温家宝总理在去年的国庆讲话中提到，“要推进经济体制改革、政治体制改革和其它方面改革，调动一切积极因素，解放和发展生产力，更好地实现社会公平和正义，使所有的劳动者和建设者都能够分享经济发展和社会进步的成果”。温总理的话，对当前改革过程中暴露出来的问题有很强的针对性，解决了“改革到底是为了谁”的问题，道出了改革过程中的基本价值取向：改革不仅仅是让少数人先富裕起来，而是要让所有的劳动者和建设者都能分享经济发展和社会进步的成果。改革要反映多数人的要求，让多数人得到实惠，改革才能获得足够强大的动力支持。（3）着眼于最突出的社会矛盾，提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务。 一是建立和完善从中央到地方的就业工作体系，把扩大就业作为各级政府主要的工作职责之一。20世纪90年代中期，为了支持大型国有企业的改革发展，我们提出减员增效的口号。这些年的实践使我们看到，政府应当把就业和再就业作为比大企业发展战略更重要的工作目标。建立公共服务型政府，就应该将促进就业作为政府提供社会性公共服务的首要目标。 二是制定公共服务的最低标准，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。在保证最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。 三是为广大农民提供基本而有保障的公共产品和公共服务。当前，最迫切的是需要解决好农村的义务教育和合作医疗体系的问题。 四是逐步创造条件，使社会保障向小城镇渗透。社会保障体系的不断完善有利于人们平等的享有公共服务的权利。我国公共服务分配不平衡的现象，客观上是由于地区经济发展不平衡造成的。要解决这个问题，在大力发展公共服务体系自身建设的同时，建设好社会保障体系也是非常重要的。 2005年是我国改革攻坚的关键一年。首先，改革正处在关键时期，无论是国有企业改革，还是投资、金融、财政等宏观经济体制改革，都需要有新的、实质性突破。其次，加快改革，对于通过宏观调控，完善市场经济运行机制，具有关键作用。此外，2005年的改革对未来改革的逐步深化，尤其是“十一五”时期的改革将产生关键性影响。因此，抓住当前比较有利的时机，2005年加快改革，实现市场化改革的重要突破，对我国经济平稳较快增长和社会稳定将产生重要影响。