论青岛市农村全面小康社会的构成体系与对策
刘 志 扬
（青岛市社会科学院，青岛 266003）
在青岛市715万人口中，居住在农村约有450万人，因此，青岛市建设全面的小康社会，重点在农村，只有首先把农村建设成为全面的小康社会，整个青岛市才有可能达到全面小康水平。为此，本人对青岛市农村全面小康社会的构成体系和关键对策进行了较为系统的研究。
一、青岛市农村“全面小康”的总目标
建设小康社会，是邓小平同志在1979年最早提出的。1991年，在我国制定的《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中，对小康的内涵作了如下描述：“我们所说的小康生活，是适应我国生产力发展水平，体现社会主义基本原则的。人民生活的提高，既包括物质生活的改善，也包括精神生活的充实；既包括居民个人消费水平的提高，也包括社会福利和劳动环境的改善”。
此后，由国家统计局等12个部门组成的联合课题组，按照以上表述，确定了16个基本监测指标和小康临界值，分别是：（1）人均国内生产总值2500元（按1980年的价格和汇率计算，2500元相当于900美元）；（2）城镇人均可支配收入2400元；（3）农民人均纯收入1200元；（4）城镇住房人均使用面积12平方米；（5）农村钢木结构住房人均使用面积15平方米；（6）人均蛋白质日摄入量75克；（7）城市每人拥有铺装道路面积8平方米；（8）农村通公路行政村比重85%；（9）恩格尔系数50%；（10）成人识字率85%；（11）人均预期寿命70岁；（12）婴儿死亡率3.1‰；（13）教育娱乐支出比重11%；（14）电视机普及率100%；（15）森林覆盖率15%；（16）农村初级卫生保健基本合格县比重100%。
依据以上小康水平基本监测指标进行衡量，早在1998年，青岛市农村已经整体实现了“基本小康”目标。但是，党的十六大提出是要从“基本小康”向“全面小康”社会迈进。这就要求我们必须首先弄清楚“基本小康”和“全面小康”之间的区别，明确建设青岛市农村“全面小康”社会的总目标，因为这是正确制定青岛市农村全面小康社会构成体系的前提条件。
第一，农村“基本小康”与“全面小康”的区别
一是范围不同。上个世纪青岛市的小康社会建设标准，侧重点是解决温饱，提高物质文明水平，所以说，这只是“基本小康”，而不是“全面小康”。国际社会通行的“全面小康”或者准现代化标准，并不是单纯指物质文明，还包括丰富的精神文明和政治文明建设。因此，青岛市农村 “全面小康”社会的范围至少应该包括5个方面，即：经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、人与自然更加和谐。
二是标准不同。就全国而论，全面小康社会是建立在基本小康基础上的，基本小康对人均GDP的要求是达到800美元，而“全面小康”要求国内生产总值到2020年要力争比2000年翻两番，按此目标，全国人均GDP应该是超过3000美元。青岛市农村作为全国比较发达的地区，人均GDP应该适当高一些，这才符合世界银行2000年关于世界各国收入水平四类划分标准的中上收入国家水平，其他相关指标也是如此。
三是权重不同。同基本小康的评价体系相比，在全面小康体系中，青岛市农村经济发展的权重应该明显降低，而将科技进步、社会进步和生态环境的改善放在更重要的位置，其权重得到明显提高。这样，青岛市农民“全面小康”的生活质量才能进一步提高，并且有利于可持续发展。
第二，农村“全面小康”社会的总目标
青岛市建设农村全面小康社会的总体目标应该是，全市农村经济发展上一个新台阶，农村的民主政治建设和精神文明建设上一个新水平，农民的生活上一个新档次，具体表现在以下4点：
1、经济方面。继续以家庭经营为基础，以农业社会化服务体系和农产品市场体系为支撑的农村经济体制比较完善；全市整体农业科技水平、综合生产能力和竞争力显著提高；农业和农村产业结构进一步优化，农村人口的比重大幅度降低，农民收入持续增加，农村社会保障体系比较健全，农民就业比较充分，农户家庭财产普遍增加，全市几百万的农村人口都过上比较富足的生活。
2、政治方面。青岛市整个农村的民主政治建设明显进步，基层民主进一步扩大和健全，广大农民群众的民主权利得到真正尊重和保障，村民自治更加完善，形成充满活力的村民自治机制；干群关系密切，社会秩序良好，农民安居乐业。
3、文化方面。农村精神文明建设明显加强，农民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高。农村教育事业有较大发展，形成比较完善的现代教育体系，普及高中教育，完全消除文盲；农村卫生、文化等设施比较完备，几百万的农村人口都享有较好的卫生保健和比较丰富的精神文化生活。
4、发展方面。农村可持续发展的能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，人与自然的关系更加和谐，全市整个农村社会逐步走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。
二、青岛市农村“全面小康”社会的基本构成体系
本着能够反映青岛市农村“全面小康”的内在要求，根据青岛市近10年的发展速度，参考了国内上海、广东、浙江等发达地区和国外中等收入国家的发展水平，我认为，全市农村在2010年前后可以在国内生产总值和农民人均纯收入等部分指标方面实现全面小康社会所需要数值，其他方面可能要在2020年以前逐步实现。主要指标共设计有以下18项。
1、GDP增长速度。GDP的增长速度和绝对额水平，是青岛市农村建设“全面小康”社会的前提条件，没有GDP的增加和发展，其它将无从谈起。但是，1978年以来经济上的高投入、高产出、高增长时期，在青岛市已经成为过去。今后的经济增长，将在全国的大环境中实现平稳发展。根据对世界和我国经济增长趋势的分析，我们认为，到2010年青岛市郊区的平均增长幅度为12%是能够达到的。这样，郊区五市在2001年615亿元的基础上，到2010年达到1300亿元左右（按照2000年价格水平计算，下同），可以实现全面小康所需要的GDP总量。
2、人均GDP。根据GDP总量与人口数量测算，郊区五市人均GDP在2001年13388元的基础上，2010年达到28000元，按1:8.28的现行汇率折算成美元，2010年为3400美元左右，超过全国计划人均2020年3000美元的水平，也超过2000年世界中等收入国家人均2590美元的水平，成为比较标准的全面小康社会人均经济值。
3、人口总数和净增率。人口与经济和社会发展关系密切，人口的增长与实现小康和现代化水平密切相关。青岛市郊区五市2002年底人口已达480万人，2010年将达到500万人以上，2020年再增20万人左右，达到520万人左右，平均年增长幅度为0.04%左右。
4、城市化水平。据世界银行发展报告的统计，2000年世界平均城市化水平为47%，中等收入国家为50%，高收入国家为79%。目前青岛市约为30%。由于农村外出的流动人口高达60万人左右，其中一部分人属于农忙务农、农闲进城打工，流动性较大没有算作城市人口外，还有相当多的农村劳动力长期居住在城镇却没有计入城镇人口中，所以青岛市统计的城镇人口比重偏低。从人口学、经济学和社会学等多方面考虑，到2010年，青岛市城市化水平应提高到45%，2020年提高到60%，相当于目前中等收入国家水平。
5、第三产业从业人员比例。世界银行发展报告的统计数字表明：2000年世界笫三产业从业人员比重平均已达31%，其中中等收入国家达54%，高收入国家己高达70%。虽然青岛市农村改革开放以来第三产业发展很快，但是，到2001年全市只有31.1%，农村地区仅为28%，低于低收入国家的平均水平。据统计，改革开放的23年，农村第三产业从业人员比例的年递增速度均为3.6%，今后20年有可能基本保持这样的高速度。两个发展阶段将以3.8%和4%的速度递增，到2010年农村第三产业从业人员比重为40%，2020年为46%，超过目前中等收入国家41%的平均水平。
6、农业劳动力文化水平。2001年，青岛市农村每100个劳动力中，有大专文化程度的0.99人，中专和高中19.89人，初中58.99人，文盲半文盲2.82人。应当在2010年彻底消灭文盲半文盲，大专文化程度的增加到5人以上，中专和高中增加到40人以上，其余为初中文化程度。到2020年，争取达到大专文化程度的增加到15人以上，中专和高中增加到60人以上，初中文化程度在20人以内。这虽与目前中等收入国家存在较大差距，但差距将有所缩小。
7、农民医疗保障。到2010年，有60%的农民参与医疗保险，享受大病医疗统筹制度；到2020年，增加到90%以上。现农村每千人口拥有医生数不足1人，应该大力发展农村医疗卫生事业。今后应该更多的增加县城以下的医院和医生，争取每千人口医生数2010年为2人，2020年为2.5人，超过目前中等收入国家1.8人的平均水平。
8、平均预期寿命。这一指标的增长是有限度的，一般超过70岁以上，增长速度就会放慢，中外比较差距也不大，2000年世界平均为66岁，中等收入国家为70岁，高收入国家为78岁。青岛市农村在2010年和2020年两个发展阶段中，若以0.3%和0.1%的速度递增，平均预期寿命2010年为76岁，2020年为79岁，接近目前高收入国家水平。
9、农民人均纯收入。2001年青岛市的农民人均纯收入为3901元，比1990年增加2949元，今后要加强农业结构的调整和切实减轻农民负担，千方百计增加农民收入，争取到2010年达到8000元左右，达到全面小康社会的人均纯收入为水平。
10、居住条件。青岛市农村人均居住面积2001年已达到26.59平米，每户按3.5人计算，户均达93平米。今后按每年增加2%计算，2010年人均居住达30平米以上，2020年达40平米以上，户均可达150平米左右。农村住房的发展，关键是提高设计水平和建造质量，大幅度降低淘汰周期，逐步向“精心设计、富有特色、功能配套、设备齐全”方向发展，并且倡导楼房化，既节约土地，又利于生活配套设施建设。
11、人均生活用电量。近年来电力工业发展较快，农民生活用电的需求增长也很快，近10年的人均生活用电量每年递增速度为13%，从现在到2010年按10%的速度递增，2010年到2020年按8%的速度递增，2020年人均生活用电量可达1000千瓦小时左右，有可能达到中等收入国家的水平。
12、恩格尔系数。国际粮农组织在20世纪80年代就认为，50%－60%为温饱型，40%－50%为小康型，20%－40%为宽裕型。2001年青岛市农村平均为41.2%，已属小康型。今后20年内，青岛市农村要降到30%以下，达到现在中等收入国家水平。
13、城乡收入差距。1990年，青岛市农民和城市居民的人均年收入比为1:1.71，而后逐年扩大，1995年为1:2.41。1996年开始下降，当年达到1:2.13，1998年为1:2.06，2001年又扩大到1:2.24。这种差距尚未包括城镇居民享受的各种社会福利，农民还要扣除各种额外负担和下年的生产费用，因此，实际的城乡收入比在1:3以上。要在2010年扭转到1:2左右，2020年达到1:1.5的比例，这是国际上已存在几十年的合理比例。
14、家庭主要耐用品的拥有量。2001年，青岛市农村每百户家庭拥有电冰箱53台，彩色电视机32台，照相机13架。按照农村“全面小康”的要求，到2010年，这三大件分别应该增加到80台、60台和30架，到2020年三大件分别增加到90台、95台和70架，同时，拥有家用电脑60台、空调器80台、移动电话70部、家用汽车10辆，等等。
15、精神文化生活。随着物质生活水平的提高，丰富的精神生活应该成为农民生活的重要组成部分。到2020年，每个乡镇有图书馆和文化中心、体育场等。今后10年里，有20%的成年农民每年到省外进行旅游活动，有2%左右的成年农民到国外旅游。到2020年，每年到省外旅游的农民增加到40%以上，到国外旅游的增加到5%以上。同时，有50%以上的农民具有科学的思想与信仰。
16、环境质量。良好的环境状态，是人们进入小康社会以后所必然追求的生活内容，它必须是“全面小康”的组成部分。在2010年和2020年两个阶段所达到的目标是，农村林木覆盖率分别为26%和30%，乡村两级主要道路的硬化率分别为70%和100%，安全卫生软用水普及率分别为85%和100%，净化卫生厕所普及率分别为30%和70%。
17、生存安全。一方面农村社会保障有比较大的发展，到2010年，有50%左右的农民参加社会统筹，享受退休养老制度，到2020年增加到80%以上；同时，到2020年有50%以上的农民享有最低生活保障。另一方面，农村社会治安状况良好，犯罪率大幅度下降，农民生活在非常安全的环境里。
18、政治生活。文明的政治生活是农村全面小康社会的重要组成部分，应当随着物质生活水平的不断发展而发展。主要内容是：乡镇和村一级干部的选举和罢免，必须真正体现多数村民的意志，由村民或者村民代表来决定，同时，逐步实行乡镇长的直选；在国家干部的选拔和任用渠道上，逐步打破户口限制，向农村地区和农民群体延伸；农村的财务、资产、土地等重要问题必须真正由村民来管理和控制；社会组织的一切规章制度和行为，都不能有歧视或者变相歧视农民的内容，等等。
三、建设青岛市农村“全面小康”社会的关键措施
青岛市农村向“全面小康”发展，面临着一系列突出问题，只有善于抓住关键措施，解决这些问题，农村“全面小康”社会的建设才能够顺利实现。
第一，大幅度减少农村人口
现在，世界上的中等发达国家，农村人口一般在30％左右，发达国家在10%到20%之间。农业经济活动人口占全部经济活动人口的比重，发达国家在8%以下，中等发达国家大都在15%左右。
青岛市农村一系列难题的核心是农民太多。在青岛市715万人口中，有450万以上的人口居住在农村，而且这些人口都要占有一份土地，完全不象发达国家那样，大量居住在农村的人口根本与土地没有关系。青岛市2002统计表明，2001年全市通算，第一产业的就业比例为33.4%。农村和农业人口太多导致农业经营规模狭小，劳动生产率低，农产品成本居高不下，严重降低了在国内外市场上的竞争力。
农村人口多还严重导致了内需不足，经济发展拉动力量弱，并且难以提高农民生活质量等一系列问题。从青岛市城乡居民的消费差别中，就可以看出这一问题的存在。 2001年，城市居民平均每人消费支出达6849元，而农村居民平均每人消费支出只有2348元，城市居民消费支出相当于农村居民的2.9倍。在2001年青岛市352.88亿元的社会消费品零售额中，占总人口65％的农村人口，消费品零售额只占36％，而占人口35％的城镇居民却占据了64％的社会消费品零售额。其中，城市居民仅食品消费支出就达2867元，比农民消费支出总额还多519元。反映生活质量的恩格尔系数，农村仍然高达42％。2001年直接消费的粮食数量，每个城市人口平均为68.05公斤，而每个农村人口的消费量则为205.82公斤，这反映了农村饮食结构的不合理性。
农民购买力的低下，严重制约了消费需求，以农村家用电器的普及率与城市相比，2001年每百户居民拥有的洗衣机，城市为84台，农村只有28台；电冰箱，城市有92.8台，农村只有53台；彩电，城市为127.5台，农村只有32台；照相机，城市有68.5架，农村只有13架。农村与城市相比落后了约15年。
所以，青岛市农村全面小康社会的建设，最需要减少农民数量，降低在农业领域里的就业比重。从国际范围看，1961—1970年，美国农业就业人数每年减少4.4%，日本每年减少4.6%，欧洲大陆每年减少4.5%，10年中农业就业人数就减少了1/3以上。1975年韩国农业就业人数占总就业人数的46%，而到1997年已经降为12%。青岛市1980—2000年，农业就业比例从71%降为43%，年均下降1.3%，如果按照这种速度，需要再过30年以上，才能降至目前日本、韩国和欧美国家农业劳动力的比例。很显然，“全面小康”的建设目标，需要青岛市的农业就业人数下降的速度要比过去20年更快。如果能将下降速度加快到4%左右，那么，农业就业比例降为10%的目标，就可以在2015年前后实现。所以，我们全面建设小康社会，最重要的任务就是要将大量的农业剩余劳动力转移出去。否则，不仅农村“全面小康”的问题难以实现，而且还会出现更多的问题。
大幅度减少农村人口，需要采取一整套有的放矢而又切实可行的政策措施，包括深化农村市场化改革，调整收入分配格局，平衡城乡利益关系，形成城乡经济良性互动的机制，增加农民积累，促进其就业转移。同时，制定支农的财政政策和利农的金融政策、激活农村民间力量等，使农村焕发出更大的活力。目前我们应当采取的主要措施，一是依靠城市化的膨胀，使更多的有稳定职业和收入的农民离开农村，进入城镇安家落户。二是依靠相对集中的农村工业化的发展，吸收更多的农村劳动力，形成与农村分离的工业区域，把这些农民变成不再兼职农业的产业者。三是促进耕地的合理流转，推动家庭农场的大量产生。这样，许多没有土地缠身的农民，就会离开农村进入城市。四是改变城乡二元结构状态，打开市区和郊区五市的城门，放手让农民进入城市。
第二，努力保持农民收入的持续递增
建设农村的全面小康社会，首先是要让农民的收入水平达到比较高的水平，这是前提条件。根据前面的设计和分析，青岛市农民人均纯收入在2001年3901元的基础上，到2010年达到8000元左右，年均增长8%左右，到2020年达到11000元，年均增长6.4%，尽管比1990年到2000年平均每年增长28%的速度低得多，但由于基数越来越大，开辟新的收入渠道越来越难，所以，实现这样的增长幅度并不容易，需要采取得力的手段和措施。目前看，应通过加强以下几个方面工作来保证农民收入的持续递增。
1、培育优势产业带。农业是农村小康建设的基础，增加农民收入，首先要把农业这篇文章做好做足。应根据市场需求变化和青岛市的自然经济条件，在科学规划的基础上集中连片地发展具有比较优势的农产品。无论种植业还是养殖业，都注重不断进行农业布局调整，促进各种生产因素向优势区域集中，逐步使各种重要农产品全面实现区域化布局，把青岛市主要农业区域均建成农产品优势产业带，并且加强对这些优势产业带的支持，包括统一提供良种、推广先进种养模式和提高产前产后各种社会化服务等等，保护和增强粮食等重要农产品的综合生产能力，使优势产业带的农产品在国内外都具有较强的市场竞争力。
2、推进农业旅游和其它农业文化产业发展。青岛市是一个在国内外有较高知名度的旅游文化城市，每年来旅游的国内外客人有1000多万人，加之本市300万左右的城市人口，发展农业旅游和其它相关文化产业，有着难得的客源基础，而且随着休闲方式的改变，人们越来越钟情于回归自然和进入生态环境。因此，发展青岛市的农业旅游和其它农业文化产业，大有文章可做，完全可以创造较高的经济收入。应当通过建设农业观光园、度假园、农业教育基地等，吸引城市人来消费，以增加农民收入。
3、突出农产品加工业。按照加工销售的要求发展优质农产品生产，满足小康社会对农产品质量安全的消费要求，进而全面提升农业产业带的产业层次，由主要提供原料等初级产品变为主要提供食品等加工品，大范围地实现农产品的价值升值和效益提高。同时，逐步改变青岛市农产品出口结构，增加出口农产品中加工品特别是精深加工品的比重，提升青岛市农业参与国际竞争的产品档次，进一步提高农业的综合效益。
4、减少企业和农户的市场风险。农业产业比较效益低下的一个重要原因是农业的双重风险性，它要承受自然风险和市场风险，这就决定了农业本身是一个弱质产业。加之与工业产品相比，农产品又有鲜活性及收入弹性较小等特性，增加了其经营过程中的难度。另外，青岛市的农产品市场与工业品市场相比，发育水平较低，市场分割严重，加之法律制度不健全，都给农业产业化经营带来了难度。农户一旦经营失败，将造成很大的经济损失。所以，要通过多种措施，尽最大努力帮助农民减少市场风险。
5、保护进城务工农民的合法权益。青岛市越来越多的农村劳动力进入城镇就业，但由此遇到了很多关于基本权利方面的问题。包括对农民工的不合理收费、歧视农民工的限制性规定、恶意拖欠农民工工资等等，同时在农民工的生产条件、劳动保护、防治职业病以及正确处理工伤事故等方面也有许多问题，因此应按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，努力做好方方面面的工作，真正保护农民工的合法权益，加快“全面小康”进程。
6、提高农民素质，增强农民长久的创收能力。从当前的现状看，农民是青岛市所有行业从业人员中素质最低的一个群体，文盲半文盲的比例最高，整体文化素质不高，大多数人只能从事附加值低、科技含量不高的简单劳动。这严重影响了农业生产中的科技推广和农业产业的进一步提升，严重阻碍了农民收入的提高，如果能提高农民素质，则能从根本上解决青岛市农村的现代化问题。提高农民素质，增强农民长久的创收能力是一个长期的问题。近期可通过加强政府在技术推广、人员培训方面的服务功能，充分发挥政府在技术推广、人员培训方面的人才、资金、信息优势，提高农民的技术及管理水平。同时通过加强农业技术推广体系、农业社会化服务体系的建设和完善，促进农业新技术的转化，提高农业科技含量。还要通过实施农民绿色证书工程，把农民收入与其技术水平联系起来，督促农民学技术，以增加农民收入。
第三，建立农民社会保障制度
根据有关部门的统计资料和我们的典型调查分析，近年来青岛市农村社会保障的总支出，包括优抚救济、养老、医疗保险、福利等，每年仅占GDP的2%左右，其中有60%来自乡镇企业和农民个人自筹，基本上是农民自我保障。按享受社会保障的从业人员计算，农民的社会保障覆盖率只有7%左右，人均社会保障覆盖率的比例为15:1，人均社会保障费的城乡比例为18:1。在养老保险方面，虽然已有部分农民投保，但效果差，只有较少的农民领取养老金。农村还有许多的五保户得不到供养。在扶贫救助方面，城市居民已做到了应保尽保，但是农村得到低保的人却很少。在医疗方面，农民没有医疗保险，基本上全部是自费，由于收入低，一般都承受不了高昂的医疗费。据典型调查，在经济条件比较差的乡村，患病未就诊者达47％，应住院而未住院的高达53％。
1、首先应推进农村社会养老保险制度的建立。一是应按照国家关于农村保障的大政方针，坚定不移地继续推进农村社会养老制度，因为这一制度有利于农民，是“全面小康”的组成部分之一。要结合政府职能转变的要求理顺管理体制，明确工作职责，稳定工作队伍。建议在镇级政府设立专职管理机构，逐步实行制度化和规范化运作；二是用法律来规范农村社会养老保险体系的建立和运行机制，依据国务院已颁发的《社会保障条例》，加强社会保险监管，促进青岛市农村社会保险制度的健康发展；三是加强农村养老保险基金监管，实行镇级统筹或者是村级统筹，市、镇加强监管。四是确保农村集体经济对个人养老基金的补贴及时到位。实行按人均摊的办法，以体现公平，不可按个人交纳多少给予相等数额的补贴，那将不利于少数贫困农民。
2、实行最低生活保障制度，让农民享受城镇特困居民保障待遇。近几年，国内已经有不少区域开始这样做了，例如，浙江省2001年出台了《浙江省最低生活保障办法》，首创以法律形式将农民群众纳入了社会保障制度的范围，开始实施城乡一体化最低生活保障；广东省从2002年起，在全省实行了农民最低生活保障制度，对农民年人均纯收入不足1000元的农户进行定额补助。浙江和广东的做法值得青岛市借鉴。青岛市的农民最低生活的保障制度，应当实行三级财政和村庄合作解决资金，可以在2005年前，以村庄为单位实施，一部分现在就有条件实行最低生活保障的农村立即实行，在2010年前以区（市）为单位统一实施，到2020年在整个农村全面普及，没有空白村。同时，积极向经济相对富裕地区和已经富裕起来的农民推广商业保险作为农村社会保险的重要补充，并与社会养老保险制度及合作医疗保险制度有机地结合起来，形成一定范围的有效保障。
3、重建和发展农村合作医疗保险。现阶段青岛市农民还没有被纳入社会医疗保险体系，由于医疗和药品的费用大幅度上升，部分农民遇到了“看病贵、买药贵、有病看不起”的困难，建立覆盖所有农村的合作医疗保险制度刻不容缓。
合作医疗制度是农民群众在自愿的基础上共同集资，在地方政府和集体经济组织的支持下实行的互助互济的医疗保障制度。由于目前在同一个镇的不同行政村农民收入水平、富裕程度往往有很大差别，参加合作医疗的缴费能力也不同，在全市农村范围内实行合作医疗统筹会有困难。因此，镇村联办，以村为主，市政府给予扶持，镇医院给予指导，市卫生部门监管的模式更符合大多数乡镇的实际，青岛市已有成功的经验。政府应保证农村重大疾病患者能得到适当的保障，对农保部门加强监督管理，保证专款专用，切实保护农民的实际利益。
农村医疗资金的统筹来源主要靠农民的自愿缴纳。必须在农民自愿参保前提下，向农民个人筹集区（市）和镇两级风险基金；从村集体经济收入中拿出一部分资金补贴合作医疗机构；区（市）和镇政府也要从预算支出中给予适当的补贴。只有区（市）镇两级基金保证到位，予以强力引导，才能加大对农民群众自愿参保的吸引力。另外还要建立公平、合理、透明的医药价格核算与报销制度，加强合作医疗机构的监管，对合作医疗资金的使用与结算，应有专项制度，并定期进行审计，以确保农村合作医疗制度的健康发展。对于农村税费改革，保险基金筹集难的情况，应及时研究出台收缴政策，有效降低全市农民的重大疾病风险和农民因重大疾病返贫发生率。除了农村合作医疗制度以外，还应根据各地经济发展的不同水平，实行多层次、多种形式的农村医疗保障办法，如：农民个人参加医疗保险，乡镇企业职工参加企业医疗统筹，集体经济实力较强的村也可以实行类似于城镇职工的医疗统筹办法。
第四，缩小城乡居民收入差距
由于农民人均纯收入的增长慢于城镇居民人均纯收入的增长，城乡收入差距呈扩大趋势。以城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入相比，1990年城镇居民人均可支配收入为农民人均纯收入的1.71倍，1995年为2.41倍，2000年为2.2倍，2001年为2.24倍。以上仅为名义上的差距，由于农民基本上不享受社会福利，而城镇居民享受了各种福利和补贴，每年人均约3000元，加上这一因素，实际的城乡差距可能在2倍以上。国际劳工组织对世界36个国家的统计资料表明，“城乡之间收入比率超过2的极为罕见；在绝大多数国家，农村收入为城市收入的三分之二或更多一些”。据预测，今后20年，即使青岛市农民人均纯收入每年增长6％，城镇居民人均纯收入增长6％，城乡实际上的收入差距仍达2倍，如果对农村没有特殊的社会保障措施，实际的收入差距也不会缩小，仍是3倍左右。
党的十六大报告指出，更高水平的小康目标是“工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转”。因此，如果到2020年青岛市城乡居民收入差距没有明显缩小，就不能说是农村全面小康目标已经实现。更重要的是，如果城乡居民收入差距继续扩大，将不可避免的造成农民心理的失衡，从而导致一系列严重社会问题的发生。
我们预测，在2010年前，青岛市城市居民可支配收入增长，将快于人均GDP增长和农民收入增长，农民收入增长会相对较慢，城乡居民收入差距将进一步扩大。要缩小城乡收入差距，必须全面调整原有的国民经济分配格局和加速农村人口与劳动力转移。在具体措施选择上，有必要采取以下措施：
1、加快农村人口和劳动力向城镇转移速度。加快户籍制度改革，在放开小城镇户口制度基础上，进一步推进两级市区的户籍制度改革。同时，改善政府服务和政策环境，加快城乡劳动力市场一体化建设，实现城乡统筹就业；引导和促进乡镇企业向小城镇集中，将农村工业化和城市化有机结合起来，提高农村城镇化水平；保留进镇落户农民的土地承包权和收益分配权，吸引更多农村人口向小城镇集中。
2、突出劳动密集型产业和第三产业的发展。通过增加和改进信贷、抵押担保等金融服务，以及合理的税收措施，促进个体私营企业、民营企业等非国有经济发展，打破经营性项目投资和经营的部门垄断，鼓励民间投资，扶持农村个体私营经济和产业化龙头企业发展。
3、改善农业生产条件和农民的生活条件。按照公共财政原则，采取财政投入、补贴、贴息等多种方式，逐步增加对农业和农村公共设施建设的投入。投入的重点包括加强主要农产品基地建设，农产品市场体系、农业信息体系和农产品质量标准体系建设，农村道路、通讯、饮水、医疗卫生设施建设等。
4、深化农村土地制度和金融体制改革。通过建立有效的土地市场和资本市场促进农民增收。鼓励农民进行多种形式的土地制度创新，并通过完善土地相关立法工作，依法保障农民的土地使用权和土地收益；加快农村信用社改革，鼓励正式和非正式农村金融机构向农户提供小额贷款和向乡镇企业提供融资，改善农村的金融服务。
5、切实减轻农民负担。建立农业税征收公告制度，逐步规范税收征管办法和监督管理办法。同时，压缩财政开支和村级支出。对于贫困乡村、受灾农户和低收入农户，通过多方面扶持，提高它们的收入。
第五，政府对农业和农村经济管理的创新问题。
国际经验表明，农业和农村发展水平的高低，与政府的行政管理体制和效率密切相关。发达国家一般都建立了结构合理、分工明确、运转高效的农业和农村管理体系，这首先体现在政府管理机构完全是按照市场体制下农业产业运行特点和政府调控需要而设置的，各部门有明确的工作范围和严格的权力边界，同时有规范的行政程序；其次，与农业有关的各部门之间，分工也很明确，关系比较协调，较少发生摩擦冲突和相互争权推诿。
政府管理制度创新的目标，应当是减少控制，增加服务。减少控制，就是要求政府部门遵循市场经济发展的规律和逻辑，来调控和管理经济，而不是简单地靠运用权力和行政命令；增加服务，则是要求政府部门根据市场化和贸易自由化的要求为农民提供更多的诸如信息服务、技术指导、信贷便利化和风险保障、环保和生态建设等等方面的公共服务，增加农民的获利机会，减少市场风险和国际农产品的冲击。其中，特别重要的是以下几个方面：
1、注重对农村和农业的金融支持。欧美和日本等农业发达国家，都有政府系统的农业信贷支持系统。在建设农村“全面小康”社会中，我们也应该从政府职能上，向农村金融体系和政策建设上倾斜。因为在目前及今后相当长的时期内，农民进行结构调整或进行产业转移和就业转移，最缺乏的是资金，急需政府加大改革力度，积极引导有关金融部门改进农村信贷服务，在保障资金安全的前提下，加大对农业结构调整的支持力度，并且从农村实际出发，简化手续、减少环节、降低门槛，通过多种信贷形式，支持农户自主地调整生产结构，发展高效农业。
2、注重农村信息体系建设。在已经实现农业现代化的国家，政府对农业的管理，无一不把信息支持放在第一位。在青岛市农村经济转型过程中，要使千家万户的小生产适应千变万化的社会化大市场，信息是关键性的因素。农民们只有获得真实、准确的产品和要素的价格信号，才能准确有效地形成有关成本、风险和收益的预期，进而安排生产经营，解决农户微观决策与宏观供求关系之间的矛盾。但是，目前青岛市农村经济信息发布、传播的覆盖面比较窄，直接为农民服务的市场供求、科技等方面的信息远远不能满足需要。实践证明，由于信息滞后和不准确，极易一哄而上、一哄而下，造成市场均衡的脆弱性和市场进入的盲目性，严重影响农民收入的稳定增加。所以，适应战略性结构调整和农村经济发展的要求，要尽快建立和完善农业信息网络，逐步建立健全县级农村经济综合信息服务体系，进一步扩大和完善青岛市农产品市场信息网，形成完善的信息传播系统，加强信息预测、收集、发布活动，因地制宜地采取多种形式向农民及时传播市场供求信息。
3、注重农村民间力量的培育和利用。政府、市场和民间组织是现代社会相互作用又各司其职的三驾马车。民间组织又称“社会部门”，它对维护社会公正和社会公利，弥补市场缺陷和政府调控的不足，都起到了重要的作用，所以，其声誉日隆，有的学者甚至指出“21世纪是社会部门的世纪”。由于农业的产业特性和农民的分散性，民间组织在农业和农村经济发展中具有比在其他产业和部门更为重要的作用。所以，许多国家都鼓励农民组织起来，提高自我服务的水平，以期能够节约交易费用，降低成本和市场竞争的风险，增加获利机会。在发达国家，农民普遍参与了合作组织，在购买、销售和市场开拓、加工、贸易、信贷等多方面实行联合，已形成了一套健全的组织体系和有效的运行机制，对降低成本、减小风险和提高农业效益，起到了不可替代的重要作用。比如，荷兰农业和园艺合作社在荷兰农业发展中就发挥了巨大作用，荷兰农民收入的60％是通过合作社取得的。美国的谷物协会，由生产者组织和农工商一体化企业组成，主要为美国开拓玉米、大麦、高粱三种谷物的海外市场提供技术指导、市场信息和贸易政策等服务，为扩大出口做出了重要贡献。在东亚日本、韩国以及我国台湾，农协、农会、专业化农业中介组织等对促进农产品生产、加工、流通等有着举足轻重的作用。与发达国家的情况不同，由于历史和体制因素，青岛市农民自己的组织发育程度比较低，难以满足农业和农村经济结构战略性调整和迎接WTO挑战的需要，也显然难以满足全面建设小康社会的要求。为此，需要借鉴国外的经验，鼓励和支持农民组织起来，在不改变农户家庭经营这个微观基础的前提下，通过合作机制，解决小规模农户经营与社会化大市场之间的矛盾，为广大农民提供低成本、快节奏的市场对接途径。
（作者简介：刘志扬 博士 副研究员 青岛社科院经济研究所 中国农业经济学会和中国国外农业经济研究会理事 台湾清华大学特聘研究员 电话：2866765－813）