于建嵘:农村综合改革的落脚点应是“强县”


　　主持人： 施维

　　嘉宾：中国社会科学院农村发展研究所教授 于建嵘

　　自2006年全国范围内取消了农业税，我国农村改革进入到一个新的历史时期。以撤乡并镇、简化机构和调整职能为特点的乡镇机构改革，是农村综合改革的核心内容，也是各地在推进农村综合改革过程中着力最多，感觉最为艰巨和复杂的一项任务。在经过了简单的撤乡并镇、精简机构之后，乡镇机构改革的目标和定位究竟如何，下一步应该往哪个方向走，是大家非常关心的一个问题。这一期对话，我们请来了中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘教授，和大家一起来讨论。

　　记者：于教授，您好。现在，从中央到地方都把乡镇体制改革和其他综合配套改革提上了议事日程，各地也进行了许多改革探索。听说您前一段时间跑了全国很多地方，就这一问题展开专题调研，给我们介绍一下您了解的情况吧。

　　于建嵘：去年到今年，我去了湖南、江西、江苏、河北和浙江等地进行调研。总的来看，各地在进行乡镇机构改革中比较突出的一个问题是，改革的目的性、方向性并不明确。

　　乡镇机构改革最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的，主要目标是通过减人和减支来压缩乡镇十分巨大的行政运转成本，巩固税费改革的成果。因此，许多地方把乡镇机构改革简单地理解为撤并乡镇和精简机构及人员。我们曾在湖南省农村综合改革的试点沅江市调研，那里撤并乡镇力度大，精简了很多机构清退了很多人员。可是这之后的路应该怎么走，他们却充满了疑惑。

　　中央提出要转变乡镇政府的职能，适当减少经济管理职能，加强公共服务职能，可基层对建立什么样的新型管理体制和运行机制并不十分明确，还有许多困惑和顾虑。比如，与建设新农村相适应的乡镇功能定位是什么？要建立什么样的乡镇政权，采取什么样的管理手段来进行乡村治理？这个现象应该说是比较普遍存在的。

　　记者：您刚才提到的实际上正是现阶段乡镇机构改革两个方面：既要精简机构人员，降低农村基层政权运行成本，又要适应农村发展需要，建立乡政府运行新机制。现在，第一个层面的事情在推进中，但是第二层面的事情也是最关键的问题，却是很多地方最为困惑的事情是吗？

　　于建嵘：应该这么说，精简机构只是一种手段，建立政府运行新机制才是关键。但是在具体执行过程中，却出现了本末倒置的情况，在连乡镇政权的职能是什么都没有搞清楚的情况下进行的改革，必然带有相当大的盲目性，也一定会产生非常严重的社会后果。

　　在湖南调查时，有一个市的领导对我说，我这个地方是山区，一个乡镇要管几百平方公里，撤并之后，农民到镇里办个结婚证要两天的时间，所以干脆不办结婚证了。新农村建设，有许多事需要乡镇政府和干部去做，把乡镇都撤了，这事情谁来做？

　　现在，很多人也担忧，在缺乏目标和通盘考虑的情况下，简单地把乡镇撤并了，以后说不定还会恢复，可是要恢复也难了，又必然会耗费大量的人力物力。

　　记者：也就是说，乡镇机构改革应当根据当地各类乡镇不同的情况制定切合实际的乡镇改革方案。

　　于建嵘：我觉得，我们很多关于乡镇机构改革的说法还是有一点问题。其实，现在动乡镇并不能解决主要问题，应该先思考清楚，我们的乡镇怎么定位，应该做些什么事情，再来考虑怎么改革，而不是先说我要改，再讨论为什么要这么改。

　　我们在农村建立政府的根本目的是要让农村有持续的发展。在税费改革之前，许多农村基层政府的主要工作就是收取税费，现在取消了，那就不需要政府了吗？显然不是。新农村建设政府是主导，农民是主体。在开展新农村建设时，在推动城市反哺农村的进程中，我们需要思考的一个重要的问题是，政府的公共职能究竟在什么地方，该做什么事情，不该做什么事情，再来考虑这个机构改革应如何进行。这个问题不搞清楚，就去说要机构改革，要把机构给精简下来，这样的改革必然很难取得突破。

　　记者：我们刚才说了很多机构改革的事情。您提到，在政府公共职能尚未清除界定的情况下，就大规模地开展乡镇机构的撤并具有很大的盲目性。但同时我们也知道，有些地方乡镇机构庞大、人浮于事，不仅办事效率低下，也给当地财政带来了很大的包袱，对于这些地区来讲，精简机构也是给当地发展卸包袱啊！

　　于建嵘：事实上，在精简人员的过程中也存在许多问题。比如，在精简乡镇干部时，哪些人下岗？什么条件下岗？下岗的人怎么安置？安置成本由谁承担？等等，没有一个明确的规则。在权力没有严格监督和制约的情况下，所谓逆向淘汰机制必然要起作用，这也为腐败的产生留下了空间。

　　而且，据我们了解，一些地方在分流的过程中，减下去的很多是有能力的人。这样的人你把它减下去，他不怕啊，他有能力可以开拓新的生活。反而是一些没有能力的人被留了下来，他们缺乏其他的生存能力，怎么都不会走的。我们在一个地方调研时，那里的一位领导公开告诉我说，人是减不了的，说起来这里减了多少，那里减了多少，其实是做数字游戏。因为现在是稳定压倒一切，你把人家的饭碗就这么端掉了，又不给出路，他就要上访，一上访就是不稳定，就要一票否决。所以说，目标没有明确，规则就不可能明确，就会产生许多混乱。

　　记者：现在还有一个比较突出的问题，在农业税取消之后，乡镇债务问题开始浮出水面，有数据显示达到上千亿之多。巨大的债务也给乡镇政府的运转带来了巨大的压力，这些问题在乡镇机构改革中应该如何解决呢？

　　于建嵘：长期以来，乡镇体制一直存在“事权”和“财权”严重不对称的问题。因此，在目前乡镇财政管理体制改革中，应明确划分乡镇财政收支范围，确保乡镇正常经费支出需要，就成了。然而，由于对乡镇机构职能，即“事权”没有一个明确的划定，也就无法准确、科学地确定乡镇的“财权”，乡镇财政体制改革也就很难有所作为。事实上，在中部地区，农村税费改革特别是免征农业税后，许多乡镇主要依靠上级转移支付维持政权运转，极大地制约了乡镇政府职能的有效发挥。在调查时，许多基层领导都提出，乡镇负债的化解仅靠乡镇本身的财力是无法消除的，需要中央财政加大专项转移支付资金的力度。

　　记者：您刚才提到了乡镇机构改革中存在的一些问题，那么下一步乡镇机构改革或者说是农村综合体制改革要往纵深发展，应该在哪些方面下功夫呢？

　　于建嵘：实际上我们现在把位置定在乡镇已经很窄了。乡镇虽然是一级政府，但不是完整的政府，人大没有办法开会，没有检察院、没有法院也没有公安，有很多职能他承担不了。所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章，乡镇改革一定要和整个县的改革相结合。农村综合改革实际上考察的是县的改革。

　　主导中国农村发展的是县而不是乡镇，这一点因该首先树立起来。现在义务教育这一块本身已经被提到县里管理，医疗、卫生、交通，都是只有县里才有这个能力来管理。因为国家财政的转移支付是给县里的。主要的经费、主要的资源都集中在县里。所以，农村综合改革不能够总把注意力放在乡镇机构改革中，应该放在如何加强县的力量上，加强县一级政府对农村事务的指导，对农村公共事务的管理，乡镇可以考虑设置成政府的派出机构，不单独作为一级政府存在。先考虑好县的定位，再考虑乡的的定位，乡镇的改革就能理顺了，同时还要加强村民的自我管理能力。

　　记者：概括起来说，就是要强县、弱乡镇、富农民。

　　来源：农民日报