国富民穷岂能构建和谐社会

——读王一江文章有感

姚先国 浙江大学公共管理学院院长

王一江教授最近连续撰文，批评我国财政收支种种弊端，主张遏制财政收入超常规膨胀势头，调整财政支出结构，更多地运用公共财政资源解决民生问题，并大声疾呼从2007年起对中、低收入者所缴纳的个人所得税实行退税。对此我非常同意。

改革开放以来，我国国民收入分配格局发生了重大变化，财政收入占国民收入的比重经历了从下降再回升的过程。近几十年，国民经济以超过9%的速度递增，而财政收入增长更快，与此相对照的却是居民收入增长缓慢。从1990年到2004年，农村人均纯收入平均每年增长4.7%，城镇人均可支配收入年均增长7.6%，而财政收入增长率却达到了17%，由此造成的结果必然是居民收入在GDP的比重不断下降。国民财富的“蛋糕”越做越大，而老百姓在这块蛋糕中得到的份额却越来越小，这样的分配格局，如何体现“以人为本”、“以民为本”？

财政收入急剧膨胀源自于政府经济社会发展的指导思想和相应的制度安排。改革开放初期，改革是以“放权让利，开放搞活”为指导思想，给农民以生产自主权，给企业以经营自主权，相应采取了一系列激励措施，使收入分配向企业和居民倾斜，导致了财政收入在国民收入中的比重下降。1995年的财政收入占GDP比重降到了10.7%，与1978年的31.2%相比，几乎只有三分之一，而此后日益以提高“两个比重”即“财政收入占国民收入（国内生产总值）的比重，中央财政占财政总收入中的比重”为主旨，推出的各种措施实际上是以“财政收入最大化”为目标，征税标准高居不下，很多公众反映强烈的税收项目和不平等税负等问题，迟迟得不到调整。而且除了税收，还有数额巨大、名目繁多的规费，预算内收入加上预算外收入，使政府的钱袋子急速鼓大。2004年的财政收入已达26396.5亿，占到GDP的19.3%，比重已比1995年提高了80%以上，而这几年更是加速膨胀。今年上半年财政收入已达2.6万亿，相当于2004年的财政收入总和。如果下半年收入与上半年相同，那就意味着财政收入三年翻一番，大大超出GDP增长，更超过居民收入增长。如果加上预算外收入和国有企业上交的利润，政府实际支配的收入数额可达6~7万亿之巨。

问题不仅仅在于政府支配的钱有多少，更重要的是这些钱花到什么地方去了。西方福利国家政府财政收入比重很大，但其支出主要用在老百姓的福利和公共事务上，真可谓是“取之于民，用之于民”。如瑞典96年政府财政收入占到GDP的60%以上，加上财政赤字，公共开支占到GDP的70%左右，不可谓不高。但同年该国的社会保障总支出一项就占到公共开支的50%，相当于当年GDP的34.7%。而且其政府决策和公共支出的透明度很高，政府行为遵循“金鱼缸原则”，政府的政策制定依据和全部过程，公众都有知情权，除《保密法》规定的国防、外交等有关事务外，每一个公民都有权了解政策文件内容和有关决策信息，并通过适当途径发表自己的意见，政府有如金鱼缸里养的金鱼，一举一动都被人看得清清楚楚。因此，寻租、舞弊、贪污、浪费行为就难以得逞。而我国的财政收入与支出情况，对于公众而言，从来就是一笔糊涂帐，都只有几笔大帐，根本没有细目，详细一点的财政收支情况，往往属于“保密”范围，不要说公众，就是研究经济和公共政策的学者，也不容易了解到，更不必谈监督和参与了。每年国家审计局刮“审计风暴”，总要查出一些部委机关滥用公共资源的案件（这已经是一大进步），但报纸披露后，也从未见过部委首长因此而引咎辞职。我们的“金鱼缸”里可说是一潭浑水。

从王一江文章中引证的数据看，2005年财政支出的总额将近3.4万亿元，大部分用于经济建设和行政管理，直接用于民生的国家抚恤和福利支出为716亿元，社会保障补助支出仅1817亿元，各种价格补贴支出不足1000亿元，三项支出的总额约为3530亿元，仅占当年整个财政支出的10.4%，不到GDP总量的2%，教育支出也只有3%多一点，尚未达到十几年前提出的占GDP4%的目标。与此同时，政绩工程、形象工程比比皆是，贪污、浪费公共资源屡见不鲜。如果说过去是“吃饭财政”，现在顶多是“吃饭财政+建设财政”，远远谈不上是民生财政。

我国现在提出了构建和谐社会的目标，这无疑是正确的。社会和谐的关键是利益和谐。利益和谐的根本则在于人民大众都能安居乐业，共享经济发展的成果，但目前我国的严峻现实是：在国民收入分配上，国家拿得越来越多，居民收入份额越来越少；在企业分配层面上，劳动所得份额下降，资本所得份额上升；在个人收入分配关系上，贫富差距拉大，两极分化趋势明显。李实等人的最新研究成果表明，“根据国家统计局的收入定义计算的城乡基尼系数分别为0.32与0.36，全国的基尼系数为0.457，如果考虑到隐性补贴，全国基尼系数急剧上升，达到0.5以上。”（《北京大学学报》2007年第2期）这样一种分配结果又如何能够构建和谐社会？目前广大人民群众不仅受物价上涨之苦，更受看病难、上学难之苦，我国的社会保障覆盖面非常之低，卫生公平程度在全世界排在倒数第几位，这些民生问题，或社会性基础设施问题不在经济高速增长、财政充盈之时解决，难道要等到经济衰退、财政亏空时再来考虑？诚如一江所说，即使不能像欧洲那样，哪怕像美国那样，每年拿出GDP的10%用于解决社会保障、教育卫生、扶危济国等民生问题，一年也有2万多亿，又有什么问题解决不了？

因此，这种国民收入分配上的“国富民穷”，财政收支上的“多取少予”现象必须改变。这种状况既不利于提高人民的消费水平，拉动内需以促进经济增长，又不利于缓解社会矛盾，调节利益关系，构建和谐社会，更不利于增强我国政治、经济制度的竞争力，保证国家的长治久安。

作为治标的措施，退还中低收入者的部分或全部个人所得税是可以采纳的措施。国外也有经验可循，如德国，个人所得税是按月征收的，但到第二年春天则有对纳税人的税收返还，即按照纳税人的全年收入水平、消费状况综合平衡给予不同程度的税收返还。如果对慈善机构或贫穷国家给予了捐助，或低收入者购买了股票、房产，或添了孩子，等等，都可作为税收返还的依据。我们可参照国际经验，完善个人所得税的征收、返还机制，使之规范化、制度化，但治本之策，还在于深化改革，首先要改革以财政收入最大化为指导思想的税收制度，以压抑劳动者收入增长为特征的分配制度，更深层次的，是要改革政府管理体制，转变政府行为，真正建立以人民利益最大化为己任的服务型政府。这些问题则需要另外专门阐述了。