党国英：中国改革中的四个底线和三个风险

（作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员） 来源：《南方周末》

原编者按：中国改革是难度很大和充满风险的事业。在国家转型时期，改革的渐进方针是必然的，但渐进不是停滞，渐进也需要切实地推进。那么究竟什么样的改革任务最重要？改革的风险何在？如何控制改革的风险？这些正是本文试图解答的问题。

中国改革的任务是要实现经济社会政治结构的全面转型。影响转型成本的因素包括地理环境、天然资源、人口数量、技术水平、国际形势等，但最重要的因素则是制度变革路径的选择和风险控制。

需要坚守的四个底线

对于改革的后果，是否有不能或暂时不能突破的底线？自然是有的。改革不夭折、国家不分裂、社会不对抗、政权可持续，应该是改革主导者愿意接受的底线。在这些底线之上，才谈得上改革取得何种成绩。

改革不夭折，是指改革不至于进行不下去而发生倒退。例如，改革者本来确定了市场化的改革方向，但因为某种事变，反对市场化改革的势力占了上风，以至命令经济全面回潮。历史经验表明，这不是没有可能。

国家不分裂，是指一个国家不至于因改革产生的某种条件，给某种利益集团提供分裂国家的契机。在多民族国家，或者是在一个大的民族之下存在若干亚类民族的国家（例如前南斯拉夫，斯拉夫民族又分为几个亚类民族），这些民族或亚类民族在极端民族主义政治家的鼓动下，可能在一定条件下提出裂土而治的普遍要求，导致大规模的社会冲突。

社会不对抗，是指改革后果不至于绝对损害大多数民众的福利或使分配差距形成长期扩大趋势，以至导致社会内部的激烈冲突。可以用基尼系数来反映社会的分配公平状况，基尼系数大于０．４值得警惕。拥有绝对剥夺感或强烈的相对剥夺感的弱势利益集团，常常会成为民粹主义或极端民族主义势力的社会基础，他们的结合将致国无宁日。

政权可持续，是指国家的基本宪法秩序不因为改革而迅速颠覆，改革主导力量能掌控国家局势。也许改革的最后成功标志是创造出和谐的政治市场，使政治仅仅作为一种高度技术化的社会公共品供应的制度架构，政治家的生存资源不再单单依靠政治舞台，从而使政治变更转化为技术化的过程。但这个过程不可能一蹴而就，国家转型中的政治家常常没有政治舞台之外的生存资源，他们在国家转型完成之前对政权有高度的依赖性。政权如果在转型时期不可持续，不仅政治家不能接受，社会也可能不堪承受，改革也可能夭折。

本文所说的改革风险，正是指上述几种底线的失守。

转型中几种可能的风险

因底线失守而产生的风险出自三种情形，分别是改革太慢产生的风险、改革太快产生的风险以及改革失序产生的风险。

１．处理国家与社会的矛盾时，可能发生改革失序和改革太快的风险。

这方面的改革有两项具体任务。一是严格界定和约束公权，扩大私权。公权应限于国家安全维护、社会秩序保障、经济总量平衡、基础设施建设和社会基本公共品在民众间的公平分配。一部分公权可以交由民间组织行使。公权要保护私权、最大限度地扩张私权。二是确立合理的公权产生方式，建立以政治家专业化和政治家之间适度竞争为特点的民主制度。第二项改革本身有较大风险，而在第一项改革尚未获得重大进展前贸然进行第二项改革，会加剧第二项改革的风险。

公权过大会使各级政治家获得过于优裕的生存资源，并使政治舞台成为他们的基本生存手段，他们会倾向于维持现状，使民主制度的推行动力不足。这种情形已经被村民自治实践所证明。

在时机不成熟时贸然全面建立民主制度，会产生国家分裂的危险。民主政治的功利意义无可怀疑，更确切地可以这样说：民主政治在一定条件下是个好东西，但民主政治形成过程中的风险的确不可忽视。在民主政治条件下，政治家是向下对选民负责，向上对法律负责。政治家为了当选，要用成本最低的方式为自己建立选民共同体，为此，他们要用最低的成本制造或利用共同体成员间相互认同的政治符号。那么什么样的符号、什么样的旗帜能产生最强大的认同感呢？历史的经验告诉我们，人的肤色、语言、民族特性，最容易被利用，作为拉选票的一个手段。其后果就是一些区域的老百姓可能在新崛起的政治家的鼓动下裂土为邦，这个风险可致使一个国家社会经济停滞几十年乃至上百年。

２．处理中央和地方关系时，也可能发生改革失序的风险。

观世界之大局，就是一些小的国家也在调整中央和地方的关系，把原属中央的权力下放给地方。中国是一个大国，中央政府要统管许多事情困难重重。事实上，我国地方自主权在改革开放以来大大增强了，但这种变化有的是改革者有意识推动的，有的则是中央政府实在无能为力，一些权力自然地转移到地方政府手里。可以说从秦始皇建立郡县制以来，排除掉一些国家动乱时期，目前是地方政府权力最大的时期。

在中国进一步扩大地方自主权是必要的。中央和地方关系的调整具有下述特征，方称得上合理：第一，中央和地方各级政府之间的关系，以及各级地方政府之间的关系，完全用法律来确定，实现法制化。地方政府对辖区事务有立法权，约束条件仅仅是地方法规与上位法不冲突。第二，全社会的公共事务权力由各级政府合理分配，按照“凡是通过改革而使地方政府能办好的事情都交给地方办”的原则，来确定中央和地方政府之间的分工。

地方自主权增大以后，有可能发生影响国家统一和稳定的事件。我国许多省份很有自己的特殊性。有的省经济实力非常强大，有的省（区）资源储备巨大，有的省人口众多，还有的省（区）辖区面积广阔，更有的省（区）则有民族特殊性。从长远看，这种特殊性或不平衡性并不能构成一些省（区）裂土分离的条件。但不排除特定时期，某些政治家可能利用特定的区域资源而采用激进的政治立场，提出过分自治乃至更极端的政治要求，为防止这种情形发生，通过调整省（区）的数量及其辖区的面积，适当平衡省（区）之间的资源条件，是十分必要的。

概括地说，对省（区）数量和辖区的调整应先于中央和地方关系的调整，先于地方管理体制的调整，否则会增大改革的风险。

３．在劳资关系方面的改革中，可能会有改革太慢产生的风险。

中国正处在老城市迅速扩张、新城市迅速崛起的时代。城市社会稳定的基础是中产阶层成为居民的主体。中产阶层不仅是指其成员能有与“业缘社会”相适应的生活条件（如私密性好的住房、家人周末出行的汽车、精力旺盛地工作所需要的营养和医疗条件以及退休后的生活保障等），还指其成员对城市社会的主导意识形态有强烈的认同感，即通常所说的“主人翁”意识。在过渡时期，至少要尽快创造城市劳动者的中产阶层生活条件，否则会出现城市社会的政治稳定问题。然而，伴随中国城市的扩张与崛起，我国城市的中产阶层远没有占主导地位。

很多人担心农村社会稳定，事实上农村社会稳定问题正在转化为城市社会稳定问题。各级政府的财政收入已经不再依赖农业，真正务农的农民开始从政府获得各种各样的补贴，项目达十几种之多。土地财产权问题作为一种体制对每个农民都有影响，但直接导致冲突发生的则在城市边缘地带。农民就业不充分问题也转化为城市劳动市场的就业压力。留在农村的人口，一部分是妇女儿童，另一部分是已经有第三代后裔的男子，他们的生活也高度依赖家族中的城市务工亲属。由于各地方政府有强烈的发展城市的冲动，农村稳定问题在更快地转化为城市稳定问题。随着城市化进一步推进和农民人数的减少，真正务农者将成为政治上保守的社会集团。更具体地说，农村问题也正在转化为城市劳资关系的一个方面。