CME作为全球金融衍生品交易服务的龙头，拥有一套较为全面的规则体系和运作机制。

      本文以CME具体的监管制度和执法流程为侧重点，对其市场监管方面的问题展开一些初步的研究，以期能够取长补短，进一步提升我国期货市场的监管水平，拓宽监管思路。

      编前：对正处于快速创新时期的中国期货市场而言，充分借鉴CME的执法流程，建立和完善监管的“金字塔型”架构，进一步提高监管效率和监管水平，有利于促进市场的健康发展。

      CME在美国市场监管框架中的定位

      美国期货市场的监管框架大致上是一个“金字塔”结构。在“金字塔”顶端的是以CFTC为代表的ZF监管体系，中间是以包括CME在内的各期货交易所和美国期货协会（NFA）等为代表的自律监管组织，底层则是各期货公司的内部合规和日常风控监督系统。越靠近“金字塔”顶部的组织则越具有更高的监管权力和更广的监管范围，越靠近“金字塔”底部的组织则承担着最主要和最繁重的日常监管职责。

      CFTC作为美国期货市场的最高管理和监督机构，具有总揽全局的权力，对所有期货交易活动进行管辖。它的监管措施往往较为宏观，主要通过立法来规范期货市场的健康发展，防止人为操纵期货市场及诈欺行为，以确保期货市场参与者的安全，进而实现期货市场价格发现和风险规避的两大经济功能。为了确保其制定的法规能够得到正确实施，CFTC对美国国内的各大期货交易所会定期进行合规检查。合规检查由市场监管部负责落实，检查的过程细致而深入，检查结束后还会对外公布检查报告。

      作为“金字塔”底端的各期货公司，实际上承担了最主要的日常监管职责。例如每天按照规定向交易所和CFTC提交客户的大户报告和实际控制关系等表格、管理并确保客户保证金的正确使用及资金安全、为客户的日常交易行为承担相应的法律责任等。

      交易所作为整个“金字塔”的中间层，起到了承上启下的作用。从法律关系上来看，交易所通常不直接处罚客户，尤其是不太会对客户实施经济处罚，即使客户违规（如超仓或者虚假报价等），也只会对客户所在的会员进行处罚。而客户的违规责任，由该会员决定是否追究及如何追究。在极少数情况下，对客户采取的直接处罚手段是禁止其进入市场参与交易。而CFTC可以直接处罚所有市场上的违规主体。从职能分工上来看，交易所根据自律规则对诸如超仓等违规行为加以处罚，而涉及市场操纵行为的案件，是由CFTC负责调查取证并进行处罚的。如果CFTC调查认为行为人涉嫌刑事犯罪，还需要将案件移交司法部，由司法部对嫌疑人提起刑事诉讼，追究其刑事责任。

      从横向的关系比较上来看，交易所与同为自律监管组织的NFA之间的部分功能如投资者教育、争议解决等，虽然有交叉和重叠，但总体来看，两者之间还是有很大区别的。仅以会员的种类和范围为例，NFA共有3700多家公司会员和53000余名个人会员，涵盖了从期货佣金商、零售外汇经纪人一直到商品基金经理、商品交易顾问和介绍经纪人等几乎所有市场从业主体和人员。而交易所的会员，无论是规模和范围都无法与之相比。

      CME规则对于违规行为的规定

      CME的规则条文对违规行为作了一个较为宽泛的总体定义，同时又针对不同程度、不同性质的违规行为，在不同的条文中进行了细化和明确，从而达到原则性与灵活性的统一，为其后续的执法活动提供了高度的可操作性。

      1.原则性规定
      在CME规则手册的第300条，将违规行为规定为：违反交易所或自律机构制定的规则的行为；违反《商品交易法》或CFTC条例的行为；以及因未能履行法定的监督责任而导致欺诈、欺骗等严重违法、违规案件发生的行为。

      2.一般违规行为
      具体来看，除其他法律法规另有明文规定外，CME在其规则手册第432条总共罗列了26种一般违规行为，主要包括在非法经纪商中拥有权益、进行经营或代表该商号行事或者有意与其达成交易；涉及欺诈、不良信誉或者有违公平公正原则的行为；涉及不诚实的行为等。

      3.交易违例行为
      规则手册的第514条还罗列了12种交易违例行为，主要包括与市场不协调的买报价或卖报价；对交易不进行确认；在交易大厅使用不敬、肮脏及不合规的用语；意图扰乱、分散交易所员工注意力及侮辱、恐吓交易所工作人员的行为等。这类行为通常会由场内行为委员会通过简易程序加以处罚，并处以不超过1万美元的罚款或者警告函，但是个别情节严重或者屡教不改的交易违例行为，可能会按照纪律案件的程序立案，并接受调查和处罚。

      4.单列的违规行为
      另外一些较为特别的违规行为，则以不同的条款单独列出，散见于规则手册的个别章节当中。这些单独列出的违规行为，除了违反持仓限额外，还包括扣留指令、与客户指令反向交易、泄露指令、洗售交易、约定交易等。

      扣留指令：有权在Globex上输入交易指令的会员或个人，不能为了指令的下达人以外的其他人的利益扣留指令，或从市场撤回任何指令（或者该指令的任何部分）。

      与客户指令反向交易：除非符合有关的例外规定（如为了解决误单或者错单而按照规定执行的交易等情况），任何掌握某个客户指令的人士都不能故意为其个人账户、与其有直接或间接经济利益的账户、或者其拥有的全权委托账户，直接或间接地建立与该指令相反的头寸。

      泄露指令：除非是向指定交易所官员或者CFTC，任何人都不能透露其他人的买卖指令，任何人也都不能引诱其他人披露指令信息。在交易池执行的指令在被公开喊价前都不是公开信息。任何人都不能在未公开指令信息的基础上采取行动或指导他人采取行动。

      洗售交易：任何人都不得为了规避有市场风险的头寸，而在相同品种、相同到期日的合约上，同时下达买入和卖出的指令。意图规避市场风险或价格竞争而在拥有实际控制关系的不同账户间进行此类操作，也将被视为违规行为。此外，任何人不得通过直接或间接的手段，蓄意执行或容许执行这样的指令。

      约定交易：除非符合有关的例外规定（主要是大宗交易和期转现交易），否则任何人不得预先安排或预先协商任何买卖或执行任何非竞争性交易。

      5.其他规定
      除此以外，CME的规则还对进入交易大厅的相关人员的操守举止及着装准则专门予以了规定，违反这些规定也有可能受到交易所的处罚。

      违规案件查处流程
      CME的违规案件查处流程主要包括发现、调查、审查和处理四个主要环节。这四个环节环环相扣，每一环都有非常具体的制度设计和程序规范。

      1.线索的发现
      CME案件线索的来源主要来自两个渠道：一个是通过市场监管部的监控和调查来发现，市场监管部的市场合规组和调查组都承担着监控和发现违规线索的重要职责，其中调查组主要针对交易过程加以关注和监控，主要着眼点在微观层面，而市场合规组的着眼点则在宏观层面，关注市场的持仓分布、头寸和价格波动，并从中分析是否存在违规行为；另一个发现案件线索的渠道源于市场参与者的投诉或者举报。以2008年1月至2009年1月CME和CBOT总共499个立案调查案件为例，其中407件源于调查员的研究和市场监管部的结构化监察程序，另有92件是来源于交易员或客户投诉或举报，比例接近4∶1。

      2.展开调查
      当确定了某一个案件线索需要继续进行调查，市场监管部调查组就会为案件开启一个单独的调查文档并分配一个相应案号，所有的调查行为都会被跟踪和记录在市场监管部的案件跟踪系统当中。
      市场监管部有权依据交易所的规定对会员进行面谈，也可以在调查过程中提取证人的口头证词；查阅所有会员的账册和记录；审查和分析相关的交易数据调取所需的文件，甚至启动额外的视频监视。
      随后，调查组会和市场监管部执行组从调查程序和调查结论两方面进行讨论，研究现有的证据是否足以支撑指控事项。如果寻求指控的决定得到了支持，调查人员会准备一个调查报告，并由执行组的律师进行最后的审核。如果指控的依据不足，那么调查人员会制作一个结案备忘录放入调查文档中，并将案件结案。

      3.审查
      初审委员会（PCC）在收到市场监管部的正式报告后，有30天的时间进行审查，并经过议事组多数票表决的方式来决定是否对案件提起正式的指控。其中，议事组的作用类似于陪审团，初审委员会通过组成一个个议事组来做出各项决定或采取各项行动。每一个议事组都有1名主席、2名交易所会员/会员公司的雇员、2名非会员组成。每个议事组的成员应代表足够多的不同利益，以确保公正性。

      如果议事组经审查认为，确有合理的理由相信违规行为确实存在，并且可以采取相应的纪律处罚措施，就会提起指控。反之，如果经审查无法确认违规行为的存在，或者指控的依据不足，初审委员会会做出拒绝提起指控的决定。

      如果初审委员会做出拒绝提起指控的决定，他们需要对此决定向市场监管部做出解释，而市场监管部有权对这一决定向CME董事会听证议事组——申诉委员会进行申诉。而一旦市场监管部提出了此类申诉，董事会就需要按照规则召开听证会进行听证。

      4.听证及处罚
      商业行为委员会（BCC）对初审委员会提起的指控举行听证会，这个听证会是非常正式的。

      首先，被指控人会收到由市场监管部向其发出的指控通知书。通知书会列明指控的违规事实和规则依据，并说明提交答辩的要求。被指控人可以放弃听证，也可以提交书面答辩。

      其次，作为被调查和指控对象的答辩人可以提出和解提议。和解提议并不代表答辩人承认了相关违规事实，仅体现其愿意就被调查或指控的事项自愿接受处罚的态度。如果和解提议被议事组接受，则不再召开听证，直接由议事组发出包含调查结果和处罚内容的书面决议，并将决议的书面通知送达答辩人。

      再次，如果决定召开听证，那么市场监管部将作为听证的一方出席听证会，并提交相应的证据以支撑其指控的违规事实。对所有的指控内容，市场监管部承担举证责任并且需要提供优势证据来支撑上述指控内容。

      最后，商业行为委员会议事组根据多数票表决的形式做出决议。确定听证涉及的指控是否成立。议事组一旦做出了决议，相关的书面决议会尽快送达答辩人。同样，商业行为委员会下设的议事组，也是由1名主席、2名交易所会员/会员公司的雇员、2名非会员组成。

      借鉴和启示

      1.注重培养专业和稳定的分析员队伍
      CME市场监管部有一支具有相当规模的市场分析员队伍。在2010年的141个职位当中，有26个职位是属于市场分析员的，接近整个市场监管部人数的五分之一。这些分析员都具有经济学背景，同时积累了多年的分析经验，对自己所负责的品种了解得极为透彻，任何不合理的价格波动都能在第一时间被发现，从而保证后续调查程序的顺利启动。相比较而言，我国期货市场对这一方面的人才培养力度还有待加强，需要进一步重视人员的稳定性，通过经验的积累，来实现监管能力上的突破。

      2.进一步充实和丰富案件线索来源
      美国监管机构的案件线索来源，除了通过调查员的研究和市场监管部的结构化监察程序发现外，还有相当一部分是来源于交易员或客户投诉或举报。对比国内期货市场的案件稽查现状，绝大部分的违规交易案件线索都是通过实时监控发现的，渠道极为单一，案件类型通常也集中在对敲交易。因此，我国期货市场可以借鉴CME的监管经验，鼓励交易员或客户对违规交易予以投诉或举报，并建立和完善对应的受理渠道及程序，以充实和丰富案件线索来源，扩大违规案件的查处覆盖面。

      3.赋予当事人更多程序性权利
      相比较美国监管机构广泛采用的和解结案的处理途径，我国现行的市场监管模式，职权主义色彩相对较浓。无论是交易所的自律处罚，还是证监会的行政监管，基本是由监管主体启动、推进，直至做出处置决定。整个过程中，被监管方相对较为被动，程序性权利不多，没有和解提议之类的制度设置可供当事人选择。这样的格局设置看似赋予了监管方较为强势的地位，实质上却加深了与被监管方的立场对立，既不利于执法效率的提高，也容易引发抵触情绪和法律争议。因此，我国期货市场可以适当引入和解结案的有益经验，通过赋予当事人更多程序性权利，进一步提高监管的效率和监管水平。

      4.逐步建立和完善金字塔型监管架构
      相比较美国监管体系模式中的“金字塔型”监管架构，我国的监管架构中，“金字塔”的基座依然不够稳固，处于第一道监管防线的众多会员公司，往往缺少有效的监管手段和能力。因此，我国期货市场有必要继续优化监管职能的分配，进一步将监管职能和监管重心前置，分配或者赋予一线的会员公司更多的监管职责和权限，平衡监管架构体系。
      （上海期货交易所“美国期货市场监管研究”课题组 组长 陈建平 协调人 卢庆杰 执笔人：洪诚）