新方式：混合式配额分配法（新西兰）
    新西兰的温室气体排放交易市场采用了混合发放配额的方式，其主要特点是考虑了各个行业的差异，试图引导各类资源流向减排贡献率高的行业。
    2008年，新西兰通过气候变化应对法案（修正案），确定建立本国的温室气体排放交易市场，并规定了相应的配额分配方式。法案覆盖了新西兰所有行业和京都议定书附件A中所列举的六种温室气体，但考虑到各个行业在温室气体排放量以及经济总量的比重存在着明显的差异，不同行业在排放交易市场中将承担有区别的责任。交易市场的覆盖范围以行业为基础逐步扩大，开始只覆盖林业、能源、渔业、工业和液体燃料行业，2013年再扩展到合成气体和废物处理行业。由于农业在新西兰的出口乃至整体经济中占据着举足轻重的作用，因此，来自农业的生物排放纳入交易市场的计划被无限期推迟[③只有在新西兰农业部门的国际竞争对手对本国的农业排放采取必要的减排措施并且有相应的技术手段减少农业排放的基础上，新西兰的农业部门才会被纳入排放交易市场。]。
    在配额发放的方式上，对不同的行业和各行业内部均制定了相应的分配方式和分配额度。为了减少排放交易市场对碳密集型出口工业、渔业和林业的影响，上述三个部门将获得政府发放的免费配额；对于绝大多数的工业生产部门，其所需配额则通过从市场购买，或者以每吨25新西兰元的价格从政府手中购买。
    新西兰对于不同行业配额发放的确定主要基于两方面的考虑：（1）部门所占经济总量和排放总量比重的高低；（2）行业是否面临国际竞争的较大压力。以林业部门为例，由于林业部门在国内经济所占权重较高、并且林业是新西兰减缓气候变化战略的重要组成部分，所以林业部门在排放交易的设立初期即被纳入排放交易市场。在新西兰排放交易市场中，单一行业内部可能同时存在配额的免费发放，配额购买和配额抵充的情形。
    六、国际经验的启示和对国内碳交易试点的政策建议
    总结碳排放权配额分配国际已有的实践和经验，可以得出以下的启示：
    首先，每一种配额分配方式都有各自的优点和缺点，并不存在一个完美无缺的最优分配方法。其中，免费发放的“祖父法”，对经济社会的冲击也比较小，也最易于被接受和推行，但在公平和效率方面却存在着严重的缺陷，而且免费发放很容易造成配额数量过多、交易价格过低的情形，使得碳市场的价格信号失真，难以发挥有效配置减排资源的作用。拍卖发放配额的方法，较为公平和有效率，有利于市场机制的发挥，但要相关参与主体拿出真金白银来购买配额，推行阻力较大，且容易在配额拍卖过程中产生强势行业和企业的垄断行为。以固定价格购买配额的方法，能够避免交易价格大起大落的现象，有利于稳定价格和各方参与主体的预期，以及引导各类资源流向减排领域。但如何确定合理的固定价格却是一个大问题，而且能否由固定价格较为顺利地过渡到市场价格，实际效果还有待观察。同样，考虑不同行业差异的混合式配额分配方法，一方面，可以将几种配额发放方式的优点结合起来，同时避免了对本地区的重要行业（例如农业）产生过大的负面冲击；另一方面，混合式的配额分配必然大大增加具体实施过程中的复杂性和难度，对相应机构的管理、监督和执行能力提出了很高的要求。
  其次，每个开展碳交易的国家或地区，必须根据自身的实际条件和政策意图，选择和创新适合自己的配额分配方式。由于在现实条件下，每一种配额分配方法都有各自的优劣，显然也不可能存在一种“放之四海而皆准”、适合于各个国家和地区的最优配额分配方式。每个尝试碳交易的国家或地区，都必须从自身的发展阶段、资源禀赋、经济结构、重点产业等实际情况出发，再结合未来的发展战略和政策取向，从而选择一种更为适合自己的配额分配方式，而且常常还需要对已有的配额分配方式进行调整和创新，以更为符合自身的实际和需要。
    再次，开展碳交易的根本目的是利用市场来优化配置资源，不同国家和地区对配额分配方式的选择都是紧紧围绕上述目的，在“可接受性、可操作性、公平、效率、市场流动性和稳定性”等多个方面取得艰难平衡后的结果。尽管在现实中并不存在着一种十全十美的配额分配方式，但不同地区在选择配额分配方式时所依据的目标和原则依然是十分清晰和明确的，即要充分利用市场的作用来降低自身减排的成本、优化减排资源的配置。因此，配额方式的选择和政策措施的制定，都应该用这个标准来加以衡量和检验，在这个根本目标和原则下来综合考虑各种现实的制约条件。第一步是要建立起市场，此时配额分配的可接受性和可操作性就是十分重要的考虑因素。第二步在市场运行时，要能够形成相对稳定、有效的价格信号，就要求在配额发放时考虑到公平和效率、以及如何保证市场稳定性和流动性。不同的配额分配方式，在不同方面的表现各有优劣，各地区应根据自身的实际需要在不同方面有所侧重、有所平衡，从而选择并创新合理的配额分配方式，以达到利用市场降低减排成本和优化配置减排资源的根本目标。
    根据碳交易配额分配实践的经验和启示，针对当前我国碳交易试点地区在配额分配上所遇到的难题，各试点地区在制定和实施自身的碳排放权配额分配方法时，应注意做到以下几点：
    第一，试点地区的主要领导应对配额分配方案的制定和实施给予充分的重视和支持。由于碳交易涉及面广、牵扯各方主体、利益关系复杂、且影响深远。碳配额分配方式更是整个碳交易试点关键中的关键，没有地区主要领导的决心和支持，很难克服阻力和利益群体的反对，来推出一个符合地方实际、较为公平和有效率、能够考虑长远的配额分配方式。目前，许多试点地区主要由发改部门来具体牵头操作配额分配方案的制定和实施。发改部门作为宏观协调部门，无疑是合适的机构，然而碳交易的推行涉及各方各面，影响着本地区经济社会整体的未来发展，应将其纳入到地区总体发展战略中来考虑。因此，最好由试点地区的主要领导来加以总体把握和部署，从而才能够真正在关键的时刻做出关键的决定，切实推进配额分配方式的合理制定和实施。
    第二，试点地区需要从只关心配额分配结果的思维定式中跳出来，更为注重如何达到结果的过程。由于每一种配额方式都有自身的优劣，因此每个试点地区都要从实际情况和政策取向出发，选择和创新一种适合自身需要的配额方式。事实上，针对不同的碳交易试点地区，哪种配额分配方式最为合适，是无法事先预知和设计的，它最终是各个地区在实践中不断摸索、总结和调整后的结果。换言之，只有通过各个地区的探索实践，才能够更清楚地了解哪些配额方式、哪些制度设计更为适合国内的实际，这也正是国家选择不同地区开展试点的初衷。因此，对于各个试点地区来说，如何摸索出一套科学合理地制定和实施碳配额分配方案的有效制度，是更为重要的任务。
    第三，试点地区配额分配方案的制定需要做到科学、专业和公开、透明、多方参与的相结合。一方面，要遵循专业、科学的原则。碳配额的分配首先是一个非常专业的科学问题，碳排放如何计量、如何根据地区的长期发展战略设定合理的配额总量、如何根据地区产业结构特点对不同产业加以区别对待，都需要理性、谨慎地计算和分析。试点地区配额分配方案的制定需要借用外脑、引入相关的专家团队开展相关的细致研究，从而在此基础上提出一个尽可能科学合理的方案；另一方面，配额分配方案的制定又不仅仅是个科学问题，它还涉及到各方利益的得失，必然是一个各利益主体讨价还价的博弈过程。所以如何保证博弈过程的公开、公正和公平，是配额分配方案制定过程中同样重要的问题。
    简而言之，针对当前国内碳交易试点地区所遇到碳排放权配额分配所遇到的难题，根据国际相关交易市场的实践和启示，各试点地区应结合本身的实际条件和需要，在配额分配方案制定和实施的过程中努力做到“政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正”，从而为继续推进碳交易试点工作打下坚实基础。
    （本报告为国务院发展研究中心“气候变化和绿色增长”基础研究领域系列研究成果之一）


作者： 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 宣晓伟 墨尔本大学 张浩  来源： 国研视点 2013年4月25

五、配额发放的新方式：混合式配额分配法（新西兰）

    新西兰的温室气体排放交易市场采用了混合发放配额的方式，其主要特点是考虑了各个行业的差异，试图引导各类资源流向减排贡献率高的行业。

    2008年，新西兰通过气候变化应对法案（修正案），确定建立本国的温室气体排放交易市场，并规定了相应的配额分配方式。法案覆盖了新西兰所有行业和京都议定书附件A中所列举的六种温室气体，但考虑到各个行业在温室气体排放量以及经济总量的比重存在着明显的差异，不同行业在排放交易市场中将承担有区别的责任。交易市场的覆盖范围以行业为基础逐步扩大，开始只覆盖林业、能源、渔业、工业和液体燃料行业，2013年再扩展到合成气体和废物处理行业。由于农业在新西兰的出口乃至整体经济中占据着举足轻重的作用，因此，来自农业的生物排放纳入交易市场的计划被无限期推迟[③只有在新西兰农业部门的国际竞争对手对本国的农业排放采取必要的减排措施并且有相应的技术手段减少农业排放的基础上，新西兰的农业部门才会被纳入排放交易市场。]。

    在配额发放的方式上，对不同的行业和各行业内部均制定了相应的分配方式和分配额度。为了减少排放交易市场对碳密集型出口工业、渔业和林业的影响，上述三个部门将获得政府发放的免费配额；对于绝大多数的工业生产部门，其所需配额则通过从市场购买，或者以每吨25新西兰元的价格从政府手中购买。

    新西兰对于不同行业配额发放的确定主要基于两方面的考虑：（1）部门所占经济总量和排放总量比重的高低；（2）行业是否面临国际竞争的较大压力。以林业部门为例，由于林业部门在国内经济所占权重较高、并且林业是新西兰减缓气候变化战略的重要组成部分，所以林业部门在排放交易的设立初期即被纳入排放交易市场。在新西兰排放交易市场中，单一行业内部可能同时存在配额的免费发放，配额购买和配额抵充的情形。

    六、国际经验的启示和对国内碳交易试点的政策建议

    总结碳排放权配额分配国际已有的实践和经验，可以得出以下的启示：

    首先，每一种配额分配方式都有各自的优点和缺点，并不存在一个完美无缺的最优分配方法。其中，免费发放的“祖父法”，对经济社会的冲击也比较小，也最易于被接受和推行，但在公平和效率方面却存在着严重的缺陷，而且免费发放很容易造成配额数量过多、交易价格过低的情形，使得碳市场的价格信号失真，难以发挥有效配置减排资源的作用。拍卖发放配额的方法，较为公平和有效率，有利于市场机制的发挥，但要相关参与主体拿出真金白银来购买配额，推行阻力较大，且容易在配额拍卖过程中产生强势行业和企业的垄断行为。以固定价格购买配额的方法，能够避免交易价格大起大落的现象，有利于稳定价格和各方参与主体的预期，以及引导各类资源流向减排领域。但如何确定合理的固定价格却是一个大问题，而且能否由固定价格较为顺利地过渡到市场价格，实际效果还有待观察。同样，考虑不同行业差异的混合式配额分配方法，一方面，可以将几种配额发放方式的优点结合起来，同时避免了对本地区的重要行业（例如农业）产生过大的负面冲击；另一方面，混合式的配额分配必然大大增加具体实施过程中的复杂性和难度，对相应机构的管理、监督和执行能力提出了很高的要求。

    其次，每个开展碳交易的国家或地区，必须根据自身的实际条件和政策意图，选择和创新适合自己的配额分配方式。由于在现实条件下，每一种配额分配方法都有各自的优劣，显然也不可能存在一种“放之四海而皆准”、适合于各个国家和地区的最优配额分配方式。每个尝试碳交易的国家或地区，都必须从自身的发展阶段、资源禀赋、经济结构、重点产业等实际情况出发，再结合未来的发展战略和政策取向，从而选择一种更为适合自己的配额分配方式，而且常常还需要对已有的配额分配方式进行调整和创新，以更为符合自身的实际和需要。

    再次，开展碳交易的根本目的是利用市场来优化配置资源，不同国家和地区对配额分配方式的选择都是紧紧围绕上述目的，在“可接受性、可操作性、公平、效率、市场流动性和稳定性”等多个方面取得艰难平衡后的结果。尽管在现实中并不存在着一种十全十美的配额分配方式，但不同地区在选择配额分配方式时所依据的目标和原则依然是十分清晰和明确的，即要充分利用市场的作用来降低自身减排的成本、优化减排资源的配置。因此，配额方式的选择和政策措施的制定，都应该用这个标准来加以衡量和检验，在这个根本目标和原则下来综合考虑各种现实的制约条件。第一步是要建立起市场，此时配额分配的可接受性和可操作性就是十分重要的考虑因素。第二步在市场运行时，要能够形成相对稳定、有效的价格信号，就要求在配额发放时考虑到公平和效率、以及如何保证市场稳定性和流动性。不同的配额分配方式，在不同方面的表现各有优劣，各地区应根据自身的实际需要在不同方面有所侧重、有所平衡，从而选择并创新合理的配额分配方式，以达到利用市场降低减排成本和优化配置减排资源的根本目标。

    根据碳交易配额分配实践的经验和启示，针对当前我国碳交易试点地区在配额分配上所遇到的难题，各试点地区在制定和实施自身的碳排放权配额分配方法时，应注意做到以下几点：

    第一，试点地区的主要领导应对配额分配方案的制定和实施给予充分的重视和支持。由于碳交易涉及面广、牵扯各方主体、利益关系复杂、且影响深远。碳配额分配方式更是整个碳交易试点关键中的关键，没有地区主要领导的决心和支持，很难克服阻力和利益群体的反对，来推出一个符合地方实际、较为公平和有效率、能够考虑长远的配额分配方式。目前，许多试点地区主要由发改部门来具体牵头操作配额分配方案的制定和实施。发改部门作为宏观协调部门，无疑是合适的机构，然而碳交易的推行涉及各方各面，影响着本地区经济社会整体的未来发展，应将其纳入到地区总体发展战略中来考虑。因此，最好由试点地区的主要领导来加以总体把握和部署，从而才能够真正在关键的时刻做出关键的决定，切实推进配额分配方式的合理制定和实施。

    第二，试点地区需要从只关心配额分配结果的思维定式中跳出来，更为注重如何达到结果的过程。由于每一种配额方式都有自身的优劣，因此每个试点地区都要从实际情况和政策取向出发，选择和创新一种适合自身需要的配额方式。事实上，针对不同的碳交易试点地区，哪种配额分配方式最为合适，是无法事先预知和设计的，它最终是各个地区在实践中不断摸索、总结和调整后的结果。换言之，只有通过各个地区的探索实践，才能够更清楚地了解哪些配额方式、哪些制度设计更为适合国内的实际，这也正是国家选择不同地区开展试点的初衷。因此，对于各个试点地区来说，如何摸索出一套科学合理地制定和实施碳配额分配方案的有效制度，是更为重要的任务。

    第三，试点地区配额分配方案的制定需要做到科学、专业和公开、透明、多方参与的相结合。一方面，要遵循专业、科学的原则。碳配额的分配首先是一个非常专业的科学问题，碳排放如何计量、如何根据地区的长期发展战略设定合理的配额总量、如何根据地区产业结构特点对不同产业加以区别对待，都需要理性、谨慎地计算和分析。试点地区配额分配方案的制定需要借用外脑、引入相关的专家团队开展相关的细致研究，从而在此基础上提出一个尽可能科学合理的方案；另一方面，配额分配方案的制定又不仅仅是个科学问题，它还涉及到各方利益的得失，必然是一个各利益主体讨价还价的博弈过程。所以如何保证博弈过程的公开、公正和公平，是配额分配方案制定过程中同样重要的问题。

    简而言之，针对当前国内碳交易试点地区所遇到碳排放权配额分配所遇到的难题，根据国际相关交易市场的实践和启示，各试点地区应结合本身的实际条件和需要，在配额分配方案制定和实施的过程中努力做到“政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正”，从而为继续推进碳交易试点工作打下坚实基础。

    （本报告为国务院发展研究中心“气候变化和绿色增长”基础研究领域系列研究成果之一）

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