2013年9月27日，上海交大安泰经管的陆铭教授在日内瓦出席了“日内瓦高层中国论坛”Bridges China Dialogue，并在开幕式环节中针对中国的制度创新和可持续发展作了发言。陆铭教授关于户籍改革和区域发展不平衡的观点发人深省，大家也可以发表自己的观点！现将其发言内容和各位坛友分享！     

兼顾效率与平等：中国的城市化和区域发展创新

世界上没有哪个现代化的国家不是高度城市化的国家。中国如果要实现现代化，城市化水平的持续提高也将是一个必然的趋势。对于中国这样一个大国来说，比持续提高城市化水平更为重要的，是形成有效率的城市体系和城市空间布局。这就需要创新城市化和区域发展模式，实行兼顾效率与平等的新发展战略。这一战略的核心是以生产要素在城乡间、地区间自由流动为前提，形成以大城市和都市圈为带动的区域经济增长格局，实现经济的集聚发展和地区经济的有效分工，从而走向城乡间和地区间在人均收入水平，特别是生活质量上的平衡发展。这条发展道路有助于中国经济实现持续的增长，成功跨越中等收入陷阱，并为未来的世界经济发展产生积极的推动作用。

当前的中国还存在着多方面的阻碍生产要素自由流动的政策，不利于实现兼顾效率与平等的城市化和区域发展战略。在城市体系的调整方面，ZF的政策导向是重点推进中小城镇的发展，而限制特大城市的发展。具体体现在城市人口规模和户籍制度方面，“十二五规划”提出：“特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。”在实际操作中，大城市人口限制政策主要针对的是低技能者。这一点，在各个地方的落户条件上均有体现。在农村土地制度方面，农村集体建设用地（包括宅基地）的使用权流转目前仍受到制约，跨地区的农业用地占补平衡更是制度所不允许的。与此同时，在人口不能跨地区充分流动的背景下，中央ZF通过相对更多的建设用地指标以及财政转移支付来支持欠发达地区的发展。

在这些限制生产要素跨地区流动的政策和制度背后，有一系列的认识误区必须突破。其中重要的一点是，不能将经济向东部地区集聚与地区间的平衡发展对立起来。如果能够解放思想，通过户籍和土地制度的联动创新改革，促进生产要素的跨地区再配置，那么，中国的城市化和区域发展模式就将能够兼顾效率与平等两个目标，促进中国经济与社会的全面、协调和可持续发展。本文将集中探讨内地发展、土地制度和户籍制度如何创新，并促进发展。

一、集聚与内地的发展

土地与户籍制度改革可谓中国改革的深水区。阻碍这个改革的原因之一是一个认识误区，即：如果任由经济集聚发展，地区之间的平衡发展将难以实现。实际上，在思考区域间平衡发展问题时，首先需要明确区分总量意义上的平衡与人均意义上的平衡。限制土地和劳动力等生产要素的再配置，的确有可能缩小区域间总量意义上的差距，但是，如果经济发展水平趋同是以阻碍要素流动的方式实现的，那么，这条路就是以牺牲经济增长为代价的，其可持续性值得怀疑。

区域间的平衡发展目标应该是人均意义上的平衡发展，包括人均GDP、人均实际收入和生活质量三个层面的平衡。从这一意义上来说，生产要素（特别是劳动力）的自由流动是有利于实现区域间平衡发展的。首先，生产要素的自由流动有利于实现要素回报的均等化。随着人口和经济活动的集聚，大城市及周边地区将出现 “拥挤效应”，特别是土地和劳动力价格上升等。最终，产业的扩散有利于缩小地区之间的经济发展水平差距。第二，劳动力的合理流动有利于充分发挥城市经济发展的规模效应，同时也有利于提高相对落后地区和农村地区的人均资源（比如土地和资源资源）占有量，从而提高欠发展地区的人均收入。第三，集聚效应与拥挤效应相伴而生，可以缩小经济集聚地区和相对落后地区之间的生活质量的差异。从国际经验来看，在美国、智利和巴基斯坦，地区间的收入收敛都是因为更充分的要素流动性，而不是地区发展的特殊政策（尚柯等，2006）。从全球范围来看，越富的国家地区间的差距越小(World Bank, 2008)。事实上，只有要素流动和持续的发展才能最终缩小地区间的差距。

当前中国存在的一个重大的认识误区就是，认为用建设用地指标的区域间平衡分配、用户籍制度引导劳动力转移到中小城镇、再加上倾向于欠发达地区的财政转移支付，就可以实现区域间的平衡发展了。而根据我们的研究，投资和ZF支出虽然在短期内有增长经济增长的作用，但是在长期，却没有对经济增长产生显著作用（陆铭，2013）。另有研究显示，中央向地方的财政转移虽然可以带来短期内更快的经济增长，但在长期，这一效应由正转负，反而不利于欠发达地区的经济增长（Chen and Lu, 2008; 范子英和张军，2010）。

更严重的后果是，在人口不能自由流动的情况下，经济却出现集聚趋势，那么地区间收入差距将会扩大。图1显示了地区间收入差距与要素流动不充分之间的关系。果然，当一省内部经济集聚程度超过非农业人口集聚程度更多时，这个省的城市间人均工资差距就更大。

对于区域经济发展，普遍存在的又一个认识上的误区是，经济集聚意味着内地的发展机会就没有了。这种错误认识同样亟需纠正。

首先，恰恰是在经济集聚的过程中，内地的劳动力能够更多地转移到东部，使得内地的人均资源（包括土地和自然资源）拥有量上升。第二，在生产要素自由流动的条件下，产业转移必然伴随经济集聚和专业化生产同时发生，并使得经济聚集地的房价（地价）和劳动力价格等生产要素价格将上涨，这将会导致一些产业发生转移，给内地带来发展机遇。但这样的产业转移必须是市场机制作用的结果，而不是ZF干预的结果。第三，未来中国经济发展中内需也将越来越重要，无论是在制造业还是在服务业上，内地都要形成一些服务于区域性市场的经济中心。这样的区域性经济中心就是像成都、重庆、武汉、西安这样一些大城市及其周围的中小城市组成的都市圈。第四，单位运输成本较低并且附加值较高的一些产业有向内地集聚的趋势，比如电脑芯片、软件等产业。最后，还有一些生产要素在自然属性上就难以移动的产业，比如资源依赖性产业和旅游业，可以通过劳动力迁出，来提高当地人的人均资源拥有量。