全国社会保障基金理事会理事长项怀诚日前透露，今年年底全国社保基金按市值计算可能达到5000亿元人民币。项怀诚说：“理事会成立以来财政拨款2700多亿，到如今赚了2100多亿，今年股市大家都在赚钱，社保基金也赚了1000多亿。”(12月24日《上海证券报》)

　　社保基金入市，分享资本市场的成果，有利于基金的资金增值，是一件造福于民的事。一轮大牛市的出现使社保基金赚到了大钱，也使许多个人账户空账运行的问题开始得到改善，这无疑是一件让人高兴的事。但是我们在为社保基金赚得大钱而庆幸的时候，不得不为它对市场公正性可能产生的影响提出疑问。

　　社保基金是一个有特殊身份的机构投资者，它虽然也有“基金”之名，但与以集合理财为特色的证券投资基金有着本质的不同。一方面，它由政府直接控制，在我国这样一个还停留在“政策市”阶段的市场中，它的操作完全可以与政策调控配合默契，从而保证在与交易对手的博弈中立于不败之地。另一方面，由于我国特殊的管理体制，社保基金不像其他机构投资者一样，需要接受市场监管部门的管制，而是完全可以超脱于市场监管之外。比如某个股票出现连续性的大幅拉升，其控盘方如果是一般的机构投资者，特别是一些民营机构，就有可能涉嫌操纵股价，但如果社保基金做了它的控盘方，即使它在交易过程中真的有什么不合法规之处，按目前的现实也很难追究它的责任。显然，这两个方面的现实，都是有违资本市场公正性原则的。

　　事实上，今年的中国股市虽然出现了有史以来最猛的牛市，但其间的动荡也是前所未有的，为数不少的投资者并没有像人们所想象的那样赚到钱。《中国证券报》最近所作的一项调查表明，今年跑赢大盘的中小投资者不足一成，有四成的投资者出现了程度不等的亏损，其中有2.44%的被调查者亏损额甚至超过了50%。分析一下中小投资者亏损的原因，有一个无法回避，那就是，中小投资者所面对的，是一个有着巨大的不确定性的市场，这种不确定性在很大程度上表现为政策调控的随意性。社保基金由于与政府有着天然的联系管道，在交易中可以踏准政策变化的节拍，而中小投资者显然不可能具备这样的条件，因此不能像社保基金那样赚钱，也就是情理之中的了。

　　社保基金入市，是随着我国资本市场的发展而出现的一个新现象，从市场的发展趋势来看，这是大势所趋，但也给我国的资本市场管理提出了新的课题。在目前“政策市”还难以完全消除的情况下，如果社保基金利用自身的特殊地位凌驾于法律监管之上，很容易给市场的规范运作造成负面影响，从根本上说又是损害民众利益的。因此，有关方面应该针对市场发展出现的新情况，对社保基金等具有特殊身份的机构投资者的市场操作行为，按照《证券法》的精神进行规范，使市场的公正性不致因此受到损害。

　　社会保险法草案历经13年反复酝酿，终于在12月23日提请全国人大常委会会议第一次审议。社会保险法内容涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，关乎每个公民的福祉，因而备受关注。

　　然而，从媒体公布的社会保险法草案来看，这部历经曲折终于突破障碍得以提交立法机关审议的法律议案，重点规范了各项社会保险制度中带有共性的内容，如社会保险的原则、各险种的人群覆盖范围、社会保险费的征收体制、社会保险基金的统筹层次、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金投资运营、社会保险基金监督等。但针对一些“深水区问题”，多以“授权国务院另行规定”的方式解决。

　　《新京报》曾于2004年9月8日刊发社论，呼吁社会保险法立法应以全体公民为实施对象。三年来，这一建议得到了不少公众与媒体的响应，也有学者透过各种途径表达了类似观点。此次提交审议的社会保险法草案，虽在适用人群上有所突破，但对公众最为关注的“城乡二元保障体制破题”仍缺少实质突破。

　　据劳动和社会保障部官员介绍，草案本着“着眼长远，为改革留有余地”的思路，将事业单位参照公务员管理以外的其他人员纳入到城镇职工各项社会保险体系；将城镇居民纳入医疗保险覆盖范围；逐步将农村居民纳入农村养老保险等。此外，对进城务工的农村居民参加社会保险也作了原则规定。对不同人群的不同保障，很可能还将引发争议。近年来，立法博弈日益深入，尤其是当公众接受了“参与立法是最高级的维权”这一观念后，立法中的公民参与越来越积极主动，法律议案中的民意分量也越来越重。要求社会保障覆盖全民的吁请，预计将成为新一轮“立法维权”的主要诉求。

　　“平等保障”的主要障碍来自于现行的城乡二元结构，由于长期受城乡制度性差异和体制性阻隔的制约，社会保障方面形成了泾渭分明的城乡二元化格局。虽然我们无法漠视已是既成事实的二元化社会保障格局，但同样无法忽略的，是社会保障立法一体化于保障公民权利，促进经济发展的现实需要。

　　社会保障法首先是人权保障法，“民不患寡，而患不均”，我国已签署并批准的联合国《经济、社会、文化权利公约》中如是载明，“承认人人有权为他自己和家庭获得相当生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”，“确认人人有免于饥饿的基本权利”。“全体公民均应是社会保障的实施对象”，这不仅是世界各国公认的社会保障基石，也是我国必须履行的条约义务。

　　由是，人们期待着社会保险能成为依附于居民身份之上的国家保障。“全体公民均应是社会保障的实施对象”，这是世界各国公认的标准。一个统一的社会保障制度，是宪法赋予公民的平等权的体现；一个统一的社会保障制度，也是终结城乡二元体制，促进生产要素尤其是劳动力在企业之间、地区之间和城乡之间的合理流动的必须。既然城乡二元体制是社会保险法以及其他诸多体制改革无法绕开的深层问题，何不就让它在法律上有一个了结。

　　□王琳(海南大学法学院副教授)