二 我国城乡发展现状及发展不平衡的原因

　　(一)我国城乡发展状况

　　1.城乡收入差距扩大

　　城乡差距可以通过城乡之间人均收入和人均消费比较来最终反映。2004年在国家采取多种惠农措施的情况下,城乡差距仍还维持在3.21∶1。但若考虑城市居民的各种福利性补贴以及农民缴纳的税费和用作生产资料的投入,城乡居民实际收入差距约为5∶1或6∶1。

　　2.城乡公共品供给失衡

　　现行体制下,国家财政资金向城市投资多而向农村投资少,公共财政对农村社会事业支持有限。在基础设施方面,目前,全国农村还有0.5%的乡镇、7.9%的行政村和大量自然村不通公路,33%的村庄没有合格的饮用水,自来水通村率不足50%。教育方面,我国城乡二元结构,对应产生了城市义务教育和农村义务教育。仅从城乡生均经费情况看,2001年农村小学生均经费900元,而同期城市和城镇小学生均经费为4615元。2000年,农民人均卫生总费用为188.6元,城市居民人均卫生费用为710.2元,前者仅为后者的1/4。社会保障方面,按享受社会保障的人数计算,农村的社会保障覆盖率只有3%,城乡社会保障覆盖率比为22∶1,城乡人均社会保障费比为24∶1(据2002年《中国统计年鉴》数字统计)。

　　3.资源要素流向与农村劳动力转移失衡

　　一方面,20世纪90年代以来,我国工业化和城市化进程加快,大量土地以低价用于城市化和工业化建设,数以千亿的资金也通过金融系统只存不贷或多存少贷的形式从农村流向城市。与此同时,农村剩余劳动力的转移受到工业结构升级和城乡二元体制的限制。

　　4.城乡经济体制改革失衡,农村制度供给滞后

　　20世纪80年代中期以后,我国城市经济体制和宏观经济体制改革取得明显效果,而“三农”问题的相关改革滞后于农村经济的发展,比如农村金融体制改革滞后、粮食流通体制市场化改革滞后、土地征用制度滞后等。

　　(二)我国城乡发展不均衡的原因

　　1.生产力和生产关系的解释

　　从生产力角度而言,城乡生产力分布的显著差别是中国城乡差距的客观原因,这与城乡产业特性有关。城市是建立在工业化的生产力基础上的,而农业仍是中国农村经济结构的主体。因而同工业相比,农业具有较难适应市场原理的许多特性,使得生产要素并不青睐农业,从而导致农村处于弱势地位。就生产关系而言,在当前体制环境和市场环境中,家庭分散经营模式越来越显示出诸多弊端:耕地小块化,难成规模效益,阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高;土地流转方面限制过多,由于经营前景不确定,农民行为普遍短期化,缺乏连续投资的动力;集体经济组织功能软弱,家庭分散经营势单力薄,很难有效抵御自然风险和市场风险。这些因素都禁锢着农村经济的微观主体————农户的市场竞争力的有效发挥。城乡差距与此有很大的关联。

　　2.宏观分配政策有失公平

　　一是财政支农政策不尽完善。政府支持农业的资金总量不足,地方财政农业支出增长不甚理想,财政支农结构不尽合理,农业支持的对象单一,财政支农支出管理仍存在一些问题,影响农业竞争能力和长远发展后劲。

　　二是金融政策向工业和城市倾斜,农村信贷支持严重不足。中国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策,农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能,为农村和农业提供的贷款服务微乎其微。

　　3.公共产品供给城乡有别,农民财政性负担沉重

　　政府“重城市轻农村”,规避对农村公共品的供给责任。在现行公共品供给体制下,政府把大量的公共资源投到了城市,农村中本来应该由政府提供的公共品或由政府与农民共同承担的公共品成本却完全由农民承担,本来应该由上级政府提供的公共品却通过上级政府转移事权交由下级政府提供,最终落到乡镇政府和农民头上。典型的有基础教育、计划生育和民兵训练。

　　4.城乡分治格局固化了城乡二元结构

　　中国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起,就将全国人口截然分成了市民和农民,户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本标准。同时,城乡间人口流动的梗阻,使城市人均的资源总量快速增加,而农村人均资源则很难增长,再加之现行有关规定又增加了农村生育劳动力转移的难度,致使劳动生产率长期低下。

　　5.土地征用制度对农民的不公平

　　目前,土地产权不清晰,农民对土地还没具有完整意义上的产权,实际上土地的使用权掌握在政府手中,一定程度上剥夺了农民从失去土地这一仅有的生产资料中获得补偿的机会。

　　三 我国城乡统筹发展的目标及主要措施

　　马克思主义经典作家设想,城乡统筹的目标是城乡在更高的基础上平衡、协调发展,即实现城乡融合。我国进行城乡统筹,其目标是明确的,即促进城乡协调发展,实现城乡一体化。

　　(一)建设与工业化、城镇化相适应的现代农业

　　现代农业是以生物技术和信息技术为先导、现代技术高度密集、面向全球经济、农工贸一体化、资源节约和可持续发展的多元化和综合性产业。

　　1.加大农业科研投入,促进科技创新和转化。一是把农业科研投入特别是农业高新技术研究放在公共财政支出的优先位置;二是可以考虑选择几个有区域代表性的农业大省设立农业科研创新基地,加大财政投入,调动社会力量参与到农业科技的研究与推广中;三是扩大农技推广和农机补贴的规模,促进农业科技的转化。

　　2.积极推进农业结构调整,增强农产品竞争力。一是继续加大支持粮食生产力度,加大中央财政对粮食主产县的奖励资金;二是加大农业基础设施投入力度,改善粮食生产条件;三是为改进市场信息传播途径与技术服务,以市场为导向进行农业结构调整;四是设立财政专项资金,扶持优质、高效、高产、生态、安全的农作物品种;五是制定相应的财税鼓励政策,为发展循环农业服务。

　　3.发展农业产业化经营。一是进一步增加资金,培养与扶持“龙头”企业和生产基地,拓宽其融资渠道并加强监管,形成企业与农户的一体化经营与专业协作;二是建立有利于农民合作经济组织的财税政策,引导农民有组织地进入市场,降低分散所带来的交易成本。

　　(二)建设与和谐社会相适应的城乡平等制度

　　城乡平等制度主要涉及公共品享用、社会保障、税制、金融政策、就业政策等几个方面。

　　1.缩小城乡公共品享用上的差距。调整国债资金的使用方向,将其增量资金重点投向农村公共基础设施,变农民自主建设为主为国家财政投入为主。同时,加强对基础设施的管理维护。

　　2.构筑农村最低社会保障线。在目前国家财力有限的情况下,应遵循“低水平、广覆盖、有保障”的原则,在农村设立包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三条社会保障线。中西部地区可由中央补助一部分,地方各级政府和农民分担一部分。在条件成熟的省市开展基金投资管理试点工作,建立三方托管运营机制,并将农保基金纳入各级社会保险基金监督范围。

　　3.适时推行城乡税制一体化。现行的农业农村税收制度带有明显的城乡二元结构特征,从长远来看,我国农村税费改革应和城市的税制改革统筹考虑,在取消农业税的基础上,对农民按城乡统一标准征收个人所得税,同时对农民使用集体所有的土地和个人拥有的财产,应在城乡统筹的框架下研究出一套可行方案,征收土地使用税或征收财产税。

　　4.统筹城乡金融政策。在农村信用社改革方面,按照股份制、股份合作制、合作制三种产权制度及股份制银行、县级信用联社、县乡镇各级联社和兼并重组方式四种改革形式扩大农村信用社改革试点范围。研究农村钱庄、标会、互助基金会等民间金融组织的地位、规则和作用等问题,制定相应政策法律。在制度改革方面,农村金融体制同样要遵循金融市场化改革方向,应允许不同所有制的金融市场主体进入农村,使国有银行和信用社面临一个竞争的市场环境。在资金供给方面,中央银行应从宏观上调控和平衡城乡资金供给结构,增加农村资金供给规模。

　　5.统筹城乡就业政策。解决三农问题的根本途径是将大量农村剩余劳动力转向非农产业和城市。首先,尽快建立城乡一体化的劳动力市场,破除城乡就业壁垒,实行公平的就业政策;其次,改革现行城乡二元户籍制度及相关政策,建立城乡一体化的户籍管理制度,从以身份管理为主向以职业管理为主转换。消除对农民进入非农产业和城市的种种歧视,确保长期在城市务工的农民平等享用城市公共服务;第三,清理和取缔针对农民进城务工的各种违法收费项目,依法查处拖欠农民工工资问题,全面清理城镇各个部门向农民工收费问题;第四,建立高标准、广覆盖的城乡劳动就业信息网络;第五,在农村,培养一批有特色的劳务基地。在城市,壮大区域经济,大力发展有潜力的企业和行业,积极发展国外劳务输出。

　　(三)建设与全面小康相适应的社会主义新农村

　　社会主义新农村建设应按照“生产发展,生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标和要求,重点放在推进现代农业建设、促进农民持续增收、加强农村基础设施建设、推动农村公用事业建设、强化农村乡村治理机制等方面。

　　促进农民持续增收,应积极减轻农民负担,拓宽增收渠道,健全社会保障制度,保障农民工合法权益,完善现有农业补贴和救济制度,创新扶贫方式,调整扶贫资金使用结构。

　　加强农村基础设施建设,既要加大投入,又要加强管理,同时还要积极探索公共基础设施资金投入多元化渠道。推动农村公用事业建设,特别是加强农村义务教育、强化劳动力技能培训、发展农村公共卫生事业、繁荣农村文化事业和建立完善农村社会保障制度等。

　　强化农村乡村治理机制,既要健全农民投工投劳和“一事一议”办法,又要加大对农村社会治安综合治理和普法工作支持力度,并鼓励大专院校和科研院所指导农村成立各种技术协会和农产品行业协会等新型社会化服务组织,支持发展农村法律、财务等中介组织,为社会主义新农村的建设奠定良好的基础。