土地流转是推进城乡统筹发展的关键
――对江津区创新土地流转制度的调查
刁孝堂　李明其

农业是安天下的产业，土地是农民最基本的生产资料。当前，面对农村劳动力大量转移和相对禁锢的土地政策，土地这个最基本的生产资料却遭遇“两难”：一方面是“老人农业”、粗放经营，相当部分农民对一向视为“命根子”的土地“弃之不愿、用之无心”；另一方面是土地难以顺畅流转，农业现代化、集约化、规模化经营举步维艰。土地要素，怎样才能得到激活？城乡统筹，突破口究竟在哪里？日前，我们针对江津区创新农村土地流转制度的一些成功做法进行了深入调研。
一、土地流转是促进城乡统筹发展的迫切需要
江津，过去是一个典型的农业大县（市），倚长江而紧邻重庆主城西部，2006年10月经国务院批准撤市设区，幅员3200平方公里，辖26个镇街和四面山管委会， 271个村居，1813个农业社，户籍农业人口108.68 万人，农村劳动力66.4万人，耕地面积102.33万亩。自改革开放以来，江津区与其他许多县市一样，乘农村土地承包到户的改革东风很快结束了种粮吃不饱饭的历史，大批农民从农村转向城市、从农民变为“工人”、从季节性的转移不断地向全家迁徙、永久性居住转变。农村劳动力的大量转移，不仅是直接增加了农民大量的现金收入，而且间接地对他们的生活方式、就业观念产生了一系深刻的历史性变化。
——劳动力转移，有力地推动了农村土地顺畅流转。近几年，随着农村劳动力的转移，农户家庭经营收入逐步由单一的农业收入向多元结构转变，“老人农业”、粗放经营现象日渐突出，全区农村土地撂荒情况普遍达到10%左右，尤其是在山区农村更为突出。2006年，在全区38.97万个农户中有23% 的农户完全放弃了农地耕作，近20%的农户其家庭收入以非农业收入为主体，农村土地流转的环境和条件逐渐形成。同时，随着国家农税全面免征等一系列惠农政策的出台，农民对土地经营权的出租、转让、入股等问题有了新的认识和把握。截至2007年6月30日，全区已实现土地流转201983亩、占土地总面积的19.74%，其中出租 98629亩、转让16561亩、转包68901亩、入股5520亩、互换6784亩、其它5588亩（主要是指拣撂荒地耕作和代耕定期返还等形式），分别占流转总面积的48.32%、8.2%、34.11%、2.7%、3.36%和2.77%。

江津区土地流转情况统计表（单位：亩、户、人）
耕地面积 流转面积 流转形式
1023300 201983 出租 转让 转包 入股 互换 其他
98629 16561 68901 5520 6784 5588
流转规模
50亩以下 51-1000亩 1000亩以上
业主数 从业
人员 总面积 业主
户数 从业
人员 总面积 业主数 从业
人员 总面积
10080 15259 36837 541 7220 127435 22 1420 37711
主要产业
种植业 养殖业 其 他
花椒 柑橘 苗木花卉 家禽 水产占地 养猪
123361 51347 11058 2157 10719 1091 2250
——土地流转，有力地促进了农村劳动力有效转移。
广大外出务工农民通过农村土地的转让、转包、出租、入股等诸多形式，明晰了土地承包权的用益物权，解决了农民对土地“弃之不愿、用之无心”的后顾之忧,有力地推进了农村劳动力的有效流转。据农业部门统计，从第二轮承包推动土地快速流转开始至2006年底，全区农村劳动力转移输出速度明显加快，2006年比1998年增长50.8%达到33.6万人、占农村劳动力总人数的50.6%，劳务总收入18.5亿元，是2006年地方财政总收入的3倍；农民人均劳务收入1491.9元，占全区农民人均收入3691元的40.41%；全家外迁务工农户约占总户数12%，其中有相当部分全家外迁已在10年以上，基本实现了实质内容上的产业转换和人口空间转移，农村劳动力转移的数量和质量明显提高。
——土地和劳动的有效流动，共同助推农业产业化和规模化经营。2006年，全区已发展业主（大户）820家，其中重庆市级重点龙头企业7家，江津区级重点龙头企业 　62家；专业合作社、专业协会新型合作经济组织213个，入社农户12.84万户，服务和带动农民42.39万人；建成花椒基地50万亩，种植柑橘10.18万亩(晚熟柑橘3.73万亩、优质锦橙3.2万亩)、优质粮15.6万亩、优质蔬菜11.77万亩（无公害蔬菜4.05万亩）、笋竹22万亩、优质苎麻1.5万亩，优质桑园3.5万亩，金银花2万亩，橄榄5万亩，特色农业总产值达16亿元。其中，鲜椒产量达到13万吨，销售收入9.2亿元，椒农人均收入1508元；柑橘产量6.2万吨，产值1.17亿元。有66个农产品通过商标注册，其中著名商标14个、省部级名优品牌20个。2006年，区级以上农业产业化龙头企业销售收入18.4亿元，利润6119万元，上缴税金3081万元，出口创汇750万美元。全区农业产业化收入达到第一产业收入的56%，达到农民人均纯收入3691元的40%。
实践证明，土地流转既是农村经济自身发展的必然结果，也是农民变市民、实现城乡统筹发展的迫切需要。
二、业主制、中小型是促进土地流转的现实选择
调查发现，在全区流转的201983亩土地中，50亩以下的业主10080户、从业人员15259人（人均耕地2. 4亩），流转面积36837亩，占流转总面积的18.24%；50亩以上至1000亩以下的中小业主541户、从业人员7220人（人均耕地17.65亩），流转面积 127435亩，占流转总面积的63.09%；1000亩以上的22户、从业人员1420人（人均耕地26.55亩），流转面积37711亩，占流转总面积的18.67%。在50亩以下的业主中，相当部分属于“老人农业”，1000亩以上的业主大户，往往人均耕地面积偏大，生产管理质量不高，而中小业主无论是流转面积，还是单位产量、劳动生产率等比较优势突出。以中小业主为主的土地流转形式已成为各地的首要选择。
其中，石门镇中小业主成片种植的花椒和晚熟柑橘最有代表性。该镇由于地理位置等诸多原因，中小业主种植花椒和晚熟柑橘的时间，略滞后于其他镇街。2001年当其他镇街花椒产业不断投产上市的时候，他们才开始起步。然而，在短短的几年间，其道路、灌溉等基础设施在政府没有任何投入的情况下，在从来没有种植花椒历史经验的背景下，他们成功地打造出全区质量最优、单位产量最高的花椒基地。截至今年6月，全镇种植花椒12000亩、晚熟柑橘3200亩，其中50亩以下的业主678户、土地流转面积2389亩，51－880亩的中小业主50户、土地流转面积12811亩，50户中小业主流转面积占全镇花椒、晚熟柑橘种植面积的84.28%。其中，12000亩花椒全部投产，生产鲜椒3300多吨、销售收入2160万元，单位产量比全区50亩以上业主大户的平均产出水平高出15公斤；晚熟柑橘长势良好，再过两年即可进入盛产期。土地流转为当地和周边农民提供了相当可观的劳务收入，花椒和晚熟柑橘两项产业每年提供季节性务工2.5－3万个工日，年劳务收入120万元以上，如果加上常年性用工，当地和周边农民单是两项主导产业务工收入即在500万元左右。这个镇还值得一提的是，在发展业主制农业中，镇机关干部和农技人员充分发挥组织管理和专业技术优势，带头承包耕地成片发展特色农业，从而推动了农村经济能人和场镇工商业资本大胆投入农业。全镇土地集中度大幅度提高，土地流转面积达到总面积的42.15%，比全区平均流转水平高出20.07%。
认真考察分析中小业主的成功之处，我们认为有以下几点值得肯定：一是中小业主的发展，符合生产关系一定要适应生产力发展需要的基本规律。二是资本投入和土地经营权贴身到位，符合中小型工商业主投入农业的客观实际。三是产业项目符合市场需求。四是土地流转以机关干部和当地经济能人为业主，当地农民知根知底，双方信息比较对称，最容易取得农民群众的信任和支持。
江津区石门镇土地流转情况统计表（单位：亩、户）
产业名称 50亩以下 51-300亩 301-600亩 600-1000亩 合计
户数 面积 户数 面
积 户
数 面
积 户数 面积 户数 面积
花椒 672 2225 39 8490 3 1285 0 0 714 12000
柑橘 6 164 4 801 3 1355 1 880 14 3200
水果 1 30 4 370 0 0 0 0 5 400
苗木 1 50 0 0 0 0 0 0 1 50
水产 52 1850 1 150 0 0 0 0 53 2000
蚕桑 850 2550 0 0 0 0 0 0 850 2550
合计 1582 6869 48 9811 6 2640 1 880 1636 20200
三、合作制、产业化是实现城乡统筹发展的根本性措施
从理论看。合作经济是一个全球性的概念和实践。1995年9月国际合作社联盟关于合作社特征的声明，对合作社的定义确定为：“合作社是人们自愿联合，通过共同所有和民主管理的企业，以满足共同的经济和社会需求的自治组织。”《中华人民共和国农民专业合作社法》明确规定：农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。合作经济本身并不反映特定的所有制关系，它既承认其成员对生产资料占有的差别，也赋予出资额或者与本社交易量（额）较大成员的附加表决权利；它既可以是集体所有制占主导地位的，也可以是个体私有制占主导地位的，还可以是混合所有制的。比如，在集体所有制的基础上，既可以组成合作组织，也可以是企业形式，也可以采取联合的或股份的形式，使广大农民群众真正能够感受到“主人翁”权利“共同富裕”的本质含义。
农业产业化，是20世纪90年代初期一些地区为适应农村市场经济的客观需要而提出的一种生产经营方式，后来党的十五届五中全会正式明确了它在农村经济发展和实现农业现代化进程中的地位和作用。农业产业化经营，结束了农业仅仅提供初级产品的历史，把农村生产与城乡市场作为一个整体来统筹运作，是城市经济与农村经济接轨的新经济增长点。从发达国家一般规律看，农业产业化的发展进程，大致经历了“公司+农户”、“公司+合作社”、“合作社自己办公司或企业”的三个发展阶段。其中，也只有第三阶段才能真正使农民群众结成利益共同体，实现农业产业的一体化经营。
从业主看。毫无疑问，业主制农业在土地流转中起到了重要地推动作用，促进了农业的产业化、规模化发展。但是由于中小业主普遍存在综合配套能力较差和利益最大化的驱动，业主和农户之间始终不能摆脱租金挤占成本或者利润挤占租金的博弈，而且农户始终处于弱势地位。目前，在全区土地流转中，其租金是：田每亩400-800市斤稻谷（按每年市价折合现金兑现）、土每亩200-500市斤玉米或稻谷，一般都是实行20－30年一定终身。农户承包地一旦出租或转包给业主，无论土质多好、业主效益多高，其租赁收入基本上都不能突破200－800元左右的坎。反之，如果一味提高租金数额，在目前的生产条件和政策水平下，农业既要抗御自然灾害又要承担市场风险，业主自然不堪重负。如何解决这对矛盾，我们认为各级政府的当务之急，除了认真抓好业主制、大户型农业外，就是要更好地结合《土地承包法》、《农民专业合作社法》等有关法律法规的贯彻落实，更多地研究和提供适应合作制经济发展的制度安排，提高农民的组织化程度和农业产业化经营的能力。今后不管农村如何发展，农村人口即使降到30%左右，全国农村人口仍然比许多发达国家的总人口还多得多。如果他们赖以生存的土地资源都是如此依附于业主大户的话，其发展前景是难以设想的。
从实践看。调查中我们发现，李市镇牌坊村专业合作社采取以入社农户土地经营权和地上附着物评估折资，以及农户现金出资入股的形式，组建股份制公司，实现劳动与土地资本的有机结合，探索出由专业合作社组建公司的成功做法，为解决农民对土地“弃之不愿、用之无心”和土地流转始终过不了“800元/亩”坎的问题提供了可能。牌坊村是李市镇一个经济条件一般的农业行政村。2004年，为探索和创新农村土地流转制度和农业生产化经营体制，李市镇在牌坊村1、3社进行了改革试点。其主要做法是，聘请具备相应资质的重庆嘉润会计师事务所对入股农户的土地经营权和入股地块内的晚熟柑橘幼苗进行评估，依法出具评估报告。通过评估，土地经营权按每亩每年折资250元，从2004年至2028年共计25年折算，每亩折股6250元，地上附着物――晚熟柑橘幼苗平均每株9.24元。经工商部门验资、注册登记，于2005年9月20日正式挂牌成立重庆仁伟果业有限责任公司。该公司的创立得到国家开发银行重庆分行的认可和大力支持，并作出在3年内给予60万元贷款支持的承诺，现已到位资金38万，开创了村民（股东）土地折资入股企业向国家银行抵押贷款之先河。今年该公司308.96亩晚熟柑橘开始进入产果阶段，预计2009年即可达到盛产期，亩产2.5吨左右，其11612株晚熟柑橘产果即使按照现在恒和果业公司综合价（每斤0.8元）收购计算年收入也在120万元以上，77户村民（股东）户平收入1.6万元，2年即可收回前期种植成本。同时，按照晚熟柑橘盛产期一般可以稳定在25年以上计算，加上村民（股东）在公司的务工收入，他们往后的生活即便是凭借“一亩三分地”也不愁生活无着落。
总体来看，“合作制与产业化”有机结合，符合城乡统筹发展的企业组织模式和生产经营方式，是农业产业化发展的高级阶段。但市场经济也得遵循市场经济的规律，当前主要的问题是，我们如何在基本具备条件的地方，切实加大政府支持力度，整合中小业主优势，积极培育和大力推进合作制经济组织的发展；条件尚不具备的地方要大力鼓励和积极引进业主、大户和工商资本投入农业，加快土地流转，促进农业集约化、规模化经营。
四、存在的问题与对策建议
土地流转是农村经济发展，劳动力转移的必然结果。近年来，江津区虽然在积极应对农业产业化快速发展和农村劳动力大量转移的新形势下，创造性地开展土地流转工作，取得了一些成效。但涉及有关体制制度等深层次的矛盾和问题，仍然需要在今后的工作中认真加以研究和解决：一是现行法律法规对土地所有权主体规定过于原则和笼统，存在所有者主体多元化和界定不清的问题。一方面是各地在土地流转中，出现所有者主体多元化现象，农村集体经济组织的合法权益受到侵害；另一方面是农民作为土地经营权的拥有者，由于过于分散和与之服务的集体所有权者界定不清，在土地流转和征地拆迁中始终处于弱势地位。二是农村集体土地非农使用无法直接进入市场，很不适应在新的市场经济条件下开发土地多种用途、土地使用主体多元化以及市场竞争的需要。三是以家庭承包经营为主的双层经营体制，有待于进一步放活农户土地承包经营权和宅基地使用权的管制。四是农业企业准入制度不健全。少数业主经营管理不善，项目选择不准，导致企业经营失败，部分企业弃地而去。五是农村劳动力转移和农村社会保障制度严重滞后，广大外出务工农民普遍游离于城市与农村之间，很不利于土地流转。六是农口行政管理部门体制不顺，土地流转市场发育缓慢，法律服务和中介组织力量亟待加强。
当前，面对我国沿袭2600多年农业税的全面免征，“工业反哺农业、城市支持农村”方针政策的正式确定，特别是中央把重庆确定为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”等历史性转折和千载难逢机遇，我们认为上述问题的解决，应该从下几个方面打开思路：
（一）明晰土地责任主体，将所有权划归村集体。应当肯定，以家庭承包经营为主的双层经营体制，符合我国基本国情，是农村生产经营必须长期坚持的基本制度。但现行法规政策对土地所有者界定太过原则和笼统，很不便于操作。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两人以上农民集体经济组织所有的，可以属于该农业集体经济组织的农民集体所有。几部法律的规定显得过于原则，集体所有权归属不清，加之目前农业社一级大多名存实亡。实行农村土地村集体经济组织所有：一是能够满足土地所有权主体清晰、责权明确、管理规范等要求，有利于土地要素配置的效率化；二是有利于农村集体经济和自治组织的发展，更好地解决农村效率与公平的矛盾，同时也能更好地实现农民组织化程度的提高，使农村集体在与社会各利益团体的博弈中更好地保护合法权益。三是有利于土地的长期保护，促进农村生态环境建设。四是有利于充分发挥规模经济优势，特别是在农业的基础设施建设，大规模农田整治及农产品流通等方面的作用。五是有利于农村社会稳定和村民自治组织内部矛盾的有效化解。
（二）积极探索集体土地非农建设进入市场的途径和方法。目前，我国农村的集体土地用于非农建设都必须先通过国家征用，变集体所有为国家所有，然后才能用于非农建设，才能进入市场。建议在赋予农民拥有长期而又有保障的土地承包权的同时，明确将集体土地所有权划归村集体所有，由村集体经济组织行使所有者权益，让土地所有权参与土地增值部分的分配。这既是土地所有权决定的，也是我国农村和农民的实际状况所需要的。具体办法，对国家用于行政办公、国防、基础设施建设和公益性事业等非经营性用地，仍采用国家征用、征收，对经营性的用地则一律采用市场法则，使今后的农地转为非农地的作法实行两线运行：一是国家征收、征用，其中国家征收的土地要变集体所有为国家所有；二是集体土地直接进入市场，不改变集体所有制性质。当然，必须同样严格遵守《土地法》、《土地承包法》等法律规定，必须同样严格遵守土地利用总体规划和农转非审批制度。
（三）进一步放活土地承包经营权和宅基地使用权。一是明确赋予农民长期而有保障的土地财产权。即在毫不动摇地长期坚持家庭承包经营基本制度的基础上，重点是要在法律层面进一步明确农民土地承包经营权包括占有、使用和收益等用益物权的基础上，特别是要明确土地承包经营权的转让、出租、入股、抵押等处分权的权益保障。凡是没有纳入城镇社会保障体制（包括最低生活保障和养老保险）的进城务工农民，不管其有无就业和落户，均可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村宅基地使用权。二是促进土地承包经营权有序流转。⑴彻底摸清土地家底，结合全区经济社会发展的总体规划，明确基本农田、工业发展、城市用地和生态绿化等功能区的划分，建立健全农村土地流转、整治、置换、储备等数据库；⑵明确农户与成片土地流转和提高土地利用率的权利义务。如在规划区内，涉及个别承包户不愿流转土地的，经村民表决同意，可以将其土地进行置换、互换或调整；对承包耕地的单位或农户，两年以上弃耕撂荒的，发包方可终止合同，收回承包地；⑶建立完善农业企业准入机制，积极探索和建立土地流转风险保证金制度和业主、项目考核评价体系，确保发包方合法权益和各种项目的成功；⑷切实加大农村金融改革力度，积极推进村镇银行和资金互助组织的建设，突破农村信贷资金瓶颈；⑸完善土地流转合同文本，规范土地流转合同的签订、鉴证、备案等工作，真正做到土地流转规范化、制度化和契约化。三是鼓励土地承包经营权有效流转。⑴按照“依法、自愿、有偿”原则，鼓励和支持农民采取出租、入股、质押、抵押、置换等各种方式，流转土地承包经营权，以土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社、有限责任公司和独资、合伙等企业；⑵以租赁或入股方式取得的土地从事产业化经营的，可按不高于总面积的5－8%的比例，报建必备的生产管理用房，并可减免相关费用；⑶针对投入产出周期长的农业项目，允许出让方与业主形成特别约定，可以不受2028年第二轮土地承包到期的时限，对于已经签订在此时限内的合同期限，明确到期后可以自动顺延。四是鼓励“土地换保障”、“宅基地换住房”。土地换保障，应积极探索以实物形态的土地承包经营权，按其地理位置、土壤肥力、产出水平、流转期限等折算为货币形态的形式，建立农村社会养老保障基金。宅基地换住房的主要做法，建议实行“宅基地换住房、换服务性用房”和“宅基地换货币”两条腿走路，即宅基地置换可限制在本级县（市）城市和规划城市化发展的镇街、农村康居点，鼓励进入康居点的宅基地置换剩余指标集中开发服务性用房，此外的以货币形态折算兑现。
第四，建立健全城乡统筹的劳动力市场和社会保障制度。一是切实加大户籍制度改革力度。重点是打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地和身份证管理的户籍登记制度。在改革思路上，不仅是要取消原有户籍登记管理办法，关键的是要积极探索如何剔除附加在户籍上的劳动、用工、住房、教育等不合理制度束，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，建立起城乡一体的户籍管理制度。二是切实保障农民工权益，认真解决务工农民子女教育问题，使广大外出务工农民及其子女与城里人一样享受平等待遇，解除农民工后顾之忧，让具备城市生活能力又有愿望留在城市的农民都能顺畅的实现产业转换和人口的空间转移。三是尽快建立适合进城务工农民和农村留守人口的社会保障制度。当前，各地城市要在根据国家有关法规要求认真落实和完善进城务工农民工伤、医疗、失业和养老“四大保险”的同时，积极探索为已经进城落户并出让承包地的农民工提供最低生活保障；各地农村，应本着“土地置换出一点、政府出一点、个人出一点”原则，尽快建立起“低起步、广覆盖”的农村社会养老保障制度，逐步剥离农村土地的社会保障功能。
第五，切实加强领导，积极培育和发展农村土地市场。一是加快推进农口系统“大委（局）制”改革，将农办、农业局、农综办、水利农机局、林业局等涉农部门整合为农村发展工作委员会，列入政府工作部门；剥离劳动、农业、外经等部门的劳务管理和服务职能，组建劳务管理委员会，列入政府工作部门，为积极培育和发展农村土地流转市场提供必要的组织保障和宽松环境；二是设立权威统一的农村土地流转综合协调服务机构，归口农村发展工作委员会管理，其主要职责是负责对农村土地流转的协调、指导、服务和监督，各镇（街）村相应成立农村土地流转服务机构，主要负责对农村土地信息的收集上报和有关政策的宣传贯彻；积极支持和帮助土地流转中介服务组织和经纪人队伍建设，建立和健全土地流转市场的操作规范，规范和完善农村土地流转市场的准入制度和退出机制，确保农村土地流转市场健康、有序发展。三是针对目前政府财政支农资金投入总量不足、结构不合理，管理体制不顺等问题，应重新明确各涉农部门的职责和分工，统一在农业系统“大委（局）制”的管理模式下，下大决心对土地流转项目、资金进行整合，集中财力、突出重点，坚决杜绝部门各自为政现象，切实提高政府财政支农资金和社会扶助资金的使用率。