赵俊臣：一个新的农民自治组织是怎样建立的？

广西金秀瑶族自治县大瑶山国家级自然保护区参与式保护与社区可持续发展试验示范项目民主选举札记

● 赵俊臣

2007年12月17日至2008年1月，中国自然保护区贫困社区可持续发展项目的子项目——广西金秀大瑶山国家级自然保护区参与式保护与社区可持续发展试验示范项目，6个项目村顺利组建村保护与发展协会，实现了赋权于贫困山区少数民族农民的初衷。     中国自然保护区贫困社区可持续发展项目，由国务院外资项目管理中心、美国大自然保护协会和广西壮族自治区扶贫办共同实施，目的是探索自然保护区及周边地区扶贫开发和生物多样性、自然生态环境保护双赢的经验，供其它类似地区借鉴，并为中央政府制定相关政策提供案例。     村保护与发展协会，经村民大会民主选举产生，将成为在现有村民委员会、村民小组之外的一个新的村民自治组织。协会承担着带领村民完成项目试验示范的任务，同时对村民和利益相关者进行组织、协调、统一意志和行动，并代表村民和利益相关者对外发生联系，是一个常设的民间机构。     金秀项目村自治组织的顺利组建有几个小的创新：一是海选候选人，即不指定候选人；二是候选人发表竞选演说；三是实行组合竞选；四是选举人按照候选人编号写票；五是会长组阁选举；六是协会以村民共管公约和运作基金，实现保护与扶贫的“双赢”。          一、村保护与发展协会的性质，定位在社区参与式保护与可持续发展的自治组织          金秀项目试验示范的社区参与式共管自然保护区和社区自主式可持续发展，要求社区村民和所有利益相关者都要参与管理，为此就需要有一个有力的常设自治机构，对社区内村民和利益相关者进行组织、协调、统一意志和行动，并代表社区村民和利益相关者对外部发生联系。这个常设机构，命名为村保护与发展协会。     在世界各地，由于项目的目标不同，新成立的社区组织的名称也有所不同。例如，尼泊尔的森林使用小组，印度的村级林业委员会，肯尼亚的树木委员会，荷兰政府援助云南省森林保护与社区发展项目（FCCDP）的森林共管委员会，云南省临沧市新农村建设理事会、全球环境基金（GEF）/联合国开发计划署（UNDP）资助的“云南省山地生物多样性保护试验示范项目”的社区共管委员会和共管小组，国务院扶贫办外资项目管理中心与世界银行合作实施的“中国社区主导型发展试点项目” 的行政村项目决策委员会和自然村项目管小组，等。     中国农村基层的自治组织——村民委员会和村民小组，始自1987年《中华人民共和国村民组织法》颁布实施，至今已先后进行过3—4届直接选举。为什么广西金秀项目还要在村民委员会、村民小组之外，新成立村保护与发展协会这个新的村民自治组织呢？有的乡、县项目办的官员也想不通，曾提出项目依靠现有的村民组织为什么就不行的疑问。     对此，项目专家认为虽然项目村已有村民委员会、村民小组，仍有新成立村民自治组织的必要。这是因为：第一，成立新的村民自治组织的依据，是中共十六届四中全会要求的“大力发展民间组织”。第二，村民委员会和村民小组，都具有很强的行政建制的特点。它们尽管是村民自治的主要组织单位，但毕竟组织形式较单一，且承载着难以避免的行政工作，由此会限制村民自治的发展空间。第三，现有村民委员会、村民小组的产生，有相当多的是由乡镇党政机构和官员指定的候选人，并且在选举中通过各种手段使其选上，因而他们就不能不更多的代表乡镇党政机构和官员的意志，而在一定程度上影响代表村民的意见、利益。第四，农村中长期来只有村民委员会、村民小组这样的一种组织，在为村民服务中实际上形成了垄断，因而也就没有了竞争所带来良好服务。项目新成立村保护与发展协会，将可以与村民委员会、村民小组开展竞争，这对于农村、农民来说，无论如何都是一件“破天荒”的好事。     实际上，村保护与发展协会是一种完全的村民自治组织，不承载自上而下的公共管理职能。在这些组织内，“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，完全由组织成员自己决定，从而大大丰富了村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。另外，村保护与发展协会的进一步发展，一方面，将使村民委员会和村民小组能够专心致力于属于自己的本职工作，另一方面，有的村民委员会和村民小组被选进新的村民自治组织中，身肩两职，更有利于他们开展两个组织的工作。     为了完成上述任务，村保护与发展协会设定的宗旨是：遵守中华人民共和国宪法、法律和国家政策，遵守社会道德和风尚；通过培训、宣传、交流等活动，提高村民及其他利益相关者对本项目区内森林、自然保护区和生物多样性保护的意识；在专家的指导下，对本项目区森林、自然保护区和生物多样性进行连续地、不间断地监测；在政府有关部门领导下，对本行政区森林、自然保护区和生物多样性进行有效保护；组织村民及其他利益相关者合理利用森林、自然保护区和生物多样性，同时组织村民进行粮食增产、收入增加和能源替代等项目活动；自动成为村保护与发展基金的管理机构。          二、直接选举          中国改革开放20多年的实践证明，农民不仅有强烈的脱贫致富、改善和提高生活质量的愿望，而且更有真正当家作主的要求。一方面，通过人民代表大会，间接行使自己的民主权利，称作间接民主；另一方面，通过村民自治，直接行使民主权利，称作直接民主。这两种行使民主权利的形式有机地结合起来，形成了有中国特色的双重民主政治权利的格局。只有间接民主，没有直接民主，民主权利制度是不全面的。     民主制度发展到今天的一项显著成就，就是已经把“人民的权利”、“人民的统治”等抽象的民主概念，加以制度化，形成了现代民主选举制度。     所谓民主选举，实际上是一个法定程序，即一个社区内（或单位内）具有选举权的居民，通过投票的方式，来推举自己社区的代言人或领导人，从而实现自己领导自己、自己“统治”自己的目的。这里讲的选举权，简单地讲就是投票选举的权利。     随着民主政治的发展和直接民主的扩大，现代意义的选举还包括罢免不称职或选民不满意的代言人或领导人，以充分体现“主权在民”和人民当家作主的民主的要旨。因此，就这个意义上讲，选举是人民发表意见的最高表现；通过选举程序，人民既可以赋予或者肯定那些当权者的合法性，又可以否定他们的合法性，而只有人民的意志才是法理的唯一来源；如果这一程序失败了，民主制度也就失败了。     在通常情况下，人们都很关注选举的结果。但是，现代民主选举理论却告诉我们：选举的过程、程序本身比选举的结果更有意义，更加重要。这是因为，过程与程序不仅仅是选民的一种选择，更重要的在于它是训练人民民主能力、营造民主氛围、培育民主心理、造就民主习惯的“学校”或“操练场”，使人民真切地体会到当家作主的无尚光荣。因此，每一次真正的民主选举，不仅对于民主的发展作出了贡献，而且对于人民的教育也作出了贡献。     社区保护与发展协会是以村民为主体、体现村民意志的组织，进入该会的村民代表必须通过社区村民的民主选举程序选举出来。          三、成立村民选举委员会，并赋予其监督职能          选举一开始，组建村民选举委员会，由其主持本村保护与发展协会成员的选举工作，特别是赋予其对于村保护与发展协会的监督工作。如遇需要罢免村保护与发展协会成员的必要时，启动并主持罢免程序。这样，就使村民选举委员会的职责落到了实处。     村民选举委员会由村民大会推选产生，一般由3人组成。在这一过程中，项目官员、专家代表或县、乡政府部门的代表，只起指导作用，不能包办代替。     村民选举委员设计票委员、唱票委员、监票委员各1人，其中一人为主任委员。村民选举委员全权负责村民委员的选举工作，任何组织或个人不得干预村民选举委员会的工作。村保护与发展协会一经选举产生，村民选举委员会自行中止工作，直到出现需要罢免村保护与发展协会成员时，才重新开始工作。     村民选举委员的主要职责是：（1）主持村保护与发展协会的选举；（2）向广大村民宣传宪法、村民委员会组织法以及有关法律，进行民主与法制教育，讲解选举的具体程序和方法；（3）进行选民登记、统计，审查选民资格；（4）受理村民申诉，并及时地做出处理决定；（5）组织推荐、确定和公布候选人的名单；（6）规定和公布选举日期与地点；（7）确定选举程序是否合乎规定和选举结果是否有效，公布当选人名单；（8）收集、整理选举过程中的文书资料，并立卷、归档。          四、海选候选人，而不许任何组织指定候选人          金秀项目村的候选人的产生，采用海选的方式。海选候选人，就是不指定候选人，而是由具有被选举资格者自荐和选举人提名推荐候选人。所谓提名，就是提出候选人。提名的目的，是为了防止选举人漫无边际的投票，而根据选举人的意愿，集中投票的范围，以利于选举出相对最佳的人选。     我国现行的选举方式中的候选人，都是上级有关部门指定的，村委会和村民小组的选举也不例外。候选人为什么要由上级有关部门指定，而不能由选举者自荐提名、他人提名或联名提名呢？据说有两个理由：一是上级有关部门指定，更好的体现了上级有关部门的领导，否则体现不了这种领导，就是（资产阶级）自由化；而自由化就会引起社会动乱、不安定；二是上级有关部门指定，都是通过了党政某一位领导同志看中，组织部门考察过、信得过的，比较靠的住，能够听上级的话，而且乡镇党政干部下村检查工作都是在他们提名的、信得过的村干部家里吃饭；在村一级，如果不是乡镇党政组织提名的话，乡镇党政干部下村检查工作，就没有人理睬，甚至连吃饭也找不到人家。     我非常理解乡镇特别是贫困地区乡镇党政干部的苦衷。他们在最基层工作，级别最低，工资待遇最低，条件最差，但是工作很多，责任不小，“上面千条线，下面一把抓”，没完没了的应付上级的各项任务。如果没有村一级的干部配合，上级没完没了的各项任务就无法应付。但是，我们还必须看到，现行的政府管理体制、机制和模式，早已不适应社会主义市场经济发展的要求，必须进行改革。而改革的大方向，就是政府把本应属于村民的权力还给村民，自己只作属于自己的职能工作。还权于民，就包括村民自治组织及其负责人的提名、选举。     社区共管委员会中村民委员会的提名，必须由他或其他2人以上村民联合提名。提名的候选人必须多于应选人的人数，这就是差额选举。     金秀项目村保护与发展协会候选人采用三种海选方式：一是自荐，二是村民提名，三是村民联名提名。任何组织和个人不得干扰村民自主提名或自荐。三种方式海选过程中，有的村民委员会成员和村民小组长并没有成为候选人。例如，忠良乡永和村委会土现村的村民小组长，本人没有自荐，别人也没有提名他。忠良乡永和村委会龙安村的村民小组长赵福兴，本人自荐，后来也顺利当选村保护与发展协会会长。     海选结果，6个项目村的候选人，10人的有1个村，9人的有2个村，8人的有2个村，6人的1个村。这表明，真正实现了差额选举。     只所以这样坚持实行差额选举，考虑的是，只要候选人是差额的，就无形中对候选人和当选者形成了一种竞争压力和动力。当选者的压力是，自己的优势并不是绝对的，随时都可能被其他人所取代；对于落选者而言，他既看到了自己的差距，同时也看到了希望，只要自己继续努力，仍然可以得到大家的认同。其实，在差额选举中，最好的结果并不是当选者获得高票，而是当选者和落选者的票数分别占51%和49%。这样结果，既可使当选者不懈不怠、争创佳绩，又可以使落选者看到希望，积极工作。     村民选举委员会将村民推荐的候选人名单进行汇总。以推荐者人数多少为序，在直接选举前公布候选人名单，让广大村民审查。          五、直接票选，不搞“豆选”          金秀项目6个试点村的选举采用直接票选的方式，即村内选民直接填写选票，不搞“豆选”。     中国改革开放以来，在国际组织进入援助了一批农村发展项目中，许多国际专家推崇一种叫做“豆选”的选举方式。所谓“豆选”，是每位候选人面前放一只碗（或筐、或蓝）；选民手里拿着一把豆子（或小石子），在自己满意的候选人面前的碗里丢一粒；最后看谁的豆粒多就当选。     实际上，这种“豆选”并不是外国专家的新发明，中国共产党在延安时期领导解放区选举民主政权时，就采用过。现在外国专家建议推广“豆选”，其前提是误认为中国农民文化程度低，不会写字，不能做票选。其实，中国已经普及了义务教育，农村中很少有文盲，即使有个别老人不会写字，也可以请他（她）的子孙代写。另外，“豆选”的保密性差，不利于选民放心大胆的表达自己的意志，弄不好还会使选不上的人打击报复。因此，“豆选”并不是一种好的投票方式，金秀项目6个试点村决定不采用。          六、候选人必须发表竞选演说          所谓竞选演说，就是在正式投票选举之前，参选者向选民发表演说，介绍自己如能当选后的行动，即施政纲领，并当场接受选民的质询。竞选者的目的主要是宣传自己，争取选民的了解、信任、支持和选择，而且与当选者以后的行为也构成制约，使其时刻警惕自己不要忘记兑现对选民所作的承诺。就这个意义上讲，村保护与发展协会候选人的竞选，是一个很重要的环节。     金秀项目6个试点村候选人的竞选演说，于村民写票前由候选人在村民大会上发表。竞选演说分两种情况；一种是即席性的，往往是表个态，三言两语；另一种是早有准备的，有的还写了稿子，就比较系统。例如，土现屯会长候选人陶建忠，初中文化，曾作过村小学代课老师，就预先写出了竞选演说稿子，在村民大会先是念，后来又补充说了几句。          七、选举人秘密写票和排队投票          投票既是选举的最高潮，又是选举告一段落的重要标志。投票主要包括分发选票、秘密写票、计票、公布选票等过程。     根据选举理论，公民投票主要基于以下三个假设：第一，公民是理性的，能够依据其理智判断应该投谁的票；第二，公民对选举是知晓的，既清楚自己的选举行为，又对候选人有一定的了解；第三，公民能够从整体利益出发，而不计较个人利害得失。因此，无知孩童、精神病患者由于缺乏应有的理性、知识和公益观念，而不能参加投票。     候选人一一发表演说后，选举委员会成员已经在大白纸上把候选人一一编成阿拉伯数字的号，即每个候选人都有一个对应的号，选民在选票上只须写上候选人对应的号，不必写名字，从而简化了写票过程。写票时，选举人对于候选人既可以投赞成票、反对票、弃权票，又可以另选其他选民。选民写完选票后，排着队，把选票投入选票箱。候选人以过半数票而得以当选。          八、选举出的会长提名“班子”候选人，再次选举          村保护与发展协会会长选出后，由会长提名副会长、会计、出纳候选人，交由村民大会再次选举，即组合竞选。所谓组合竞选制，是指被推选的村保护与发展协会会长候选人需在张榜公布的候选人名单中自愿物色并组合其他共管小组候选成员，以“竞选班子”名义参加竞选。     中国实行村民自治10多年来的实践，各地创造了许多体现民主原则的选举方式。例如，平行选举（村委会主任、副主任、委员同时投票选举）、职次选举（依次选出主任、副主任、委员或者先选委员，再从委员中选出主任、副主任）、叠加选举（主任、副主任和委员三种职位一次投票，一个候选人可以有三种职位的选票）等模式。实践证明，这几种模式由于重视候选人自身素质，体现了大家公认的“选贤举能”的观念，但共同的缺点是忽视了村委会班子整体的优化组合。安徽省社会科学院研究员辛秋水教授在安徽省岳西县莲云乡腾云村试验的“组合（阁）竞选制”较好地弥补了这一缺陷，又保留了民主选举的优点，受到国家民政部的肯定。     金秀项目村保护与发展协会借鉴“组合（阁）竞选制”的经验，同时根据本地的具体情况进行实践，创新出了比较简便的组合竞选模式。这种模式的要点，一是先选举出会长，然后由会长提名协会其他候选人，再由村民大会表决。它的优点在于：     1.增强了协会班子的自身凝聚力，有效地避免了农村中家族、宗族对选举的干扰。会长候选人在组合自己的竞选伙伴时，为了争取全体选民的支持，一方面不敢把自己的“三亲六故”拉进班子，不敢把名望不好、明显带有某些集团关系的人作为自己的竞选伙伴，又必然考虑农村中各家族、宗族的利益均衡，照顾到各方面的利益；特别是他更要把与自己志同道合、能够拧成一股绳的人组合在一起，从而形成一个优化的班子，达到整体关系和谐和整体功能的发挥，避免了多个强势个体组成的整体并不一定是强体、且这一整体合力不一定大于各个个体分力之和的弊端。     2.在优化组合中使潜在的人才得到发掘启用。村保护与发展协会会长候选人及其组合班子能否当选，既与他个人的品德、能力有关，也与他的组合班子成员在村中的信誉密切相关。因此，会长候选人对其组合对象的挑选必然慎之又慎，从而把那些品德好、能力强、能为村民办事的潜在人才发掘出来并委以重任。     3.通过组合竞选制，有效地培养村民参政议政的能力，提高民主意识，养成民主的习惯。对村民来说，在组合竞选的民主氛围、民主环境中，将接受到一次民主的培训、民主的熏陶；被选者也能认识到通过公平竞争得到的权力来源于村民，而不是上级赐予的，他必须以村民的公仆的身份对村民负责。     本次选举采用举手表决的方式，主要考虑的是简化程序，同时也有尊重会长提名、少使候选人落选的用意。     当选会长在提名时，普遍考虑到了第一轮票选时得票情况，都把得票多的前几位列入了名单。这充分体现了村民们的高超智慧、成熟和民主意识。          九、协会“班子”组织讨论制定协会章程和村保护公约          目前，金秀项目6个试点村村保护与发展协会正在组织村民，制定协会章程和村保护公约。     协会章程，是约束协会及其成员行为的法定文件。协会章程内容主要包括：协会性质、宗旨、驻址、对于森林、自然保护区的管辖范围、申请加入本会的会员条件、会员享有的权利、会员履行义务、组织机构和负责人产生与罢免、资产的管理与使用原则、章程的修改程序、终止等事项。     村保护公约，是试点村全体村民对于森林、保护区必须遵守的约定。由金秀项目6个试点村村保护与发展协会组织全村村民制定。通过共管公约，赋予了村民管护自然资源的权利。社区共管公约，将政府林业局、保护局、水源林保护区保护为主的体制，改为以村民为主、政府部门为辅的新体制，逐步形成一个以村民为主体的保护区和生物多样性保护模式，从而把本应属于村民的自然资源的所有权、使用权、收益权、处置权等，“归还”给了村民，让村民自主、自愿地管护社区资源。     与此同时，社区共管公约把全体村民组织起来保护森林和自然保护区，共管公约、章程的制定与执行、大量的宣传教育工作，约束了村民偷砍盗伐的行为，增强了社区村民的保护意识，森林资源得到了有效的保护。随着对森林和自然保护区管理力度的加强、村民保护意识的提高，村民不再把砍伐树木作为经济收入的主要来源。项目区有很多的村民选择了外出打工、生意、发展养殖业等，来增加经济收入。     当地县、乡政府林业局、自然保护局、水源林保护区等机构官员参与到社区自然资源共管组织中，以平等身份与村民委员共同讨论管理好本社区内的自然资源，并协调好社区内的各种关系，及时解决各种矛盾、冲突，成为村民与政府部门交流、沟通的平台及机会。          十、村保护与发展协会在政府民政局注册，成为独立法人          根据项目设计，村保护与发展协会将在政府民政局注册，成为独立法人。注册成为独立法人的好处，一是可以独立承担民事责任；二是为今后接受国内外捐赠，搭建了平台。