国有资本经营预算管理办法_国有资本经营预算与公共预算的关系

国有资本经营预算管理办法

　　第一章 总则

　　第一条 为加强和规范中央国有资本经营预算管理，优化国有资本配置，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国企业国有资产法》等法律和行政法规，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于中央国有资本经营预算的编制、执行、决算、监督检查等预算管理活动。

　　第三条 中央国有资本经营预算保持完整独立，并与一般公共预算相衔接，应当按照收支平衡的原则编制，以收定支，不列赤字。

　　第四条 中央国有资本经营预算由预算收入和预算支出组成。

　　第五条　中央国有资本经营预算应当按照国家宏观经济政策及中期财政规划要求，实行滚动编制。

　　第六条 本办法适用对象包括纳入中央国有资本经营预算实施范围的中央部门及其监管（所属）的中央企业，以及直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业。直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业包括中国烟草总公司、中国铁路总公司、中国邮政集团公司，国务院及其授权机构代表国家履行出资人职责的国有独资、国有控股、国有参股金融企业（含中国投资有限责任公司）等。

　　第七条 经法定程序批准的中央国有资本经营预算、决算应当根据有关规定及时向社会公开，涉及国家秘密的除外。

第二章 预算收支范围

　　第八条 中央国有资本经营预算收入是中央部门及中央企业上交，并纳入国有资本经营预算管理的国有资本收益，主要包括：

　　（一）国有独资企业按照规定应当上交国家的利润；

　　（二）国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入；

　　（三）国有产权（含国有股份）转让收入；

　　（四）国有独资企业清算收入（扣除清算费用），国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）；

　　（五）其他国有资本经营收入。

　　第九条 中央国有资本经营预算支出应当服务于国家战略目标，除调入一般公共预算和补充全国社会保障基金外，主要用于以下用途：

　　（一）解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出；

　　（二）关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域国家资本注入，包括重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全，保持国家对金融业控制力，推进国有经济布局和结构战略性调整，解决国有企业发展中的体制性、机制性问题；

　　（三）国有企业政策性补贴。

　　中央国有资本经营预算支出方向和重点，应当根据国家宏观经济政策需要以及不同时期国有企业改革发展任务适时进行调整。

第三章 预算编制和批复

　　第十条 中央国有资本经营预算按年度编制，并按照国家宏观政策及《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）等要求，编制中期中央国有资本经营预算收支规划。

　　编制年度中央国有资本经营预算草案的依据：

　　（一）《中华人民共和国预算法》及其实施条例；

　　（二）国务院关于国有资本经营预算的要求，国家宏观调控政策；

　　（三）国有资本布局规划，国家确定的中央国有资本经营预算支持的重点和方向；

　　（四）中期中央国有资本经营预算收支规划；

　　（五）财政部关于年度预算的安排；

　　（六）中央部门、中央企业有关绩效评价结果；

　　（七）存量资产和结余资金情况。

　　第十一条 中央国有资本经营预算收入由财政部根据中央企业年度盈利等情况和中央企业国有资本收益收取政策进行测算编制。

　　第十二条 中央国有资本经营预算支出按照下列程序进行编制：

　　（一）财政部按照国务院编制预算的统一要求，根据中央国有资本经营预算支出政策，布置编报年度中央国有资本经营预算；

　　（二）中央部门根据财政部的编报要求，向监管（所属）中央企业布置编报年度中央企业国有资本经营预算；

　　（三）中央部门监管（所属）中央企业根据有关编报要求，编制本企业年度国有资本经营预算支出计划建议报中央部门，并抄报财政部；

　　（四）中央部门对监管（所属）中央企业报送的年度国有资本经营预算支出计划建议进行初审后，编制本部门国有资本经营预算支出建议草案报财政部；

　　（五）直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业编制本企业国有资本经营预算支出建议草案报财政部；

　　（六）财政部根据当年预算收入规模、中央部门及中央企业报送的国有资本经营预算支出建议草案，进行统筹平衡后，编制中央国有资本经营预算草案。

　　第十三条 中央国有资本经营预算草案应当报国务院审定后，报送全国人民代表大会审查。

　　第十四条 中央国有资本经营预算经全国人民代表大会批准后，财政部应当在20日内向有关中央部门和直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业批复预算。

　　第十五条 中央国有资本经营预算支出，按其功能分类应当编制到项。

第四章 预算执行

　　第十六条 中央国有资本经营预算收入由财政部驻各地财政监察专员办事处负责具体收缴，中央部门负责组织监管（所属）中央企业上交。中央企业按规定应上交的国有资本收益，应当及时、足额上交中央财政。任何部门和单位不得擅自减免中央国有资本经营预算收入。

　　第十七条 中央国有资本经营预算支出应当按照经批复的预算执行，未经批准不得擅自调剂。

　　第十八条 中央国有资本经营预算资金的收付按照财政国库集中收付制度有关规定执行。

　　第十九条 中央国有资本经营预算结余资金应当在下一年度预算编制中统筹考虑。

第五章 决算

　　第二十条 财政部按照编制决算的统一要求，部署编制本年度中央国有资本经营决算草案工作，制发中央国有资本经营决算报表格式和编制说明。

　　第二十一条 中央部门根据其监管（所属）中央企业编制的国有资本经营支出决算，编制本部门中央国有资本经营决算草案报财政部。直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业编制本企业国有资本经营决算草案报财政部。

　　第二十二条 财政部根据当年国有资本经营预算执行情况和各中央部门、中央企业上报的决算草案，编制中央国有资本经营决算草案。

　　第二十三条 中央国有资本经营决算草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查。

　　第二十四条 中央国有资本经营决算草案经全国人民代表大会常务委员会批准后，财政部应当在20日内向有关中央部门和直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业批复决算。

第六章 绩效管理与监督检查

　　第二十五条 财政部应当对中央部门、中央企业的国有资本经营预算执行情况进行动态监控和监督检查。

　　第二十六条 中央国有资本经营预算应当实施绩效管理，科学设立绩效目标，积极开展绩效评价，切实加强评价结果应用，不断提升预算资金使用绩效。

　　第二十七条 财政、审计等部门依法对中央国有资本经营预算进行审计、监督和检查。

　　第二十八条 对中央国有资本经营预算管理中的违法行为，依照《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规予以处理。

第七章 附则

　　第二十九条 财政部根据本办法制定和完善相关配套政策。

　　第三十条 本办法由财政部负责解释。

　　第三十一条 本办法自印发之日起施行。

国有资本经营预算与公共预算的关系

　　根据《预算法》，我国政府复式预算改革的目标是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。公共预算和国有资本经营预算都有自己的收入来源，各自平衡，相对独立，同时又密切衔接，适度互通，共同构成“一体两翼”框架下的政府预算的有机整体。

　　1.同属“一体”之下，同为政府预算的组成部分

　　国家所进行的财政活动局限于公共财政和国有资本财政两大领域内，二者之间虽然在活动目的、运作方式和收支内容等方面存在差异，但国家作为共同的财政主体是唯一的，因此，公共预算(以税收为主要收入来源与以满足公共需要为主要支出)和国有资本经营预算(以国资收益为主要收入来源与以再投入、扩大投资为主要支出)的关系格局是国家预算的两个组成部分。

　　2.作为“两翼”而相对独立存在

　　首先，它们体现不同的身份、权力、职能、收支形式与分配关系，即“五重”关系。其次，它们有自己的收入来源与支出结构。政府公共预算的收入来源是面向社会各经济主体征收的税款，相应地支出结构为满足公共需要，其规模必须严格控制在税费收入的范围内，保持公共预算的收支平衡。而国有资本经营预算的收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，包括国有企业上缴的利润、国有股份红利收入、国有资产产权转让收入等。这些收入原则上由中央或地方国有资产监管部门自行积累，不宜上交同级财政部门，但须列入同级政府预算。国有资本经营预算的支出结构也与公共预算的不同，其目的必须用于国有资本的再投入、扩大投资，这些支出包括对新建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。

　　3.密切衔接，适度互通

　　首先在预算收支结构上，公共预算和国有资本经营预算之间有着既有分工又有衔接的关系，在明晰确定了公共预算和国有资本经营预算的外在边界后，有必要建立两者密切衔接与适度互通的关系，这就是说，应在两者预算收支科目内，分别设置专门衔接科目，按照预算收支平衡的原则，在公共预算有结余的时候，可按产业政策要求，实行转移支付，对国有资本财政进行投资。如这种财政投资项目本身缺乏应有的投资收益，无法在短时间内实现投资本身的保值增值时，公共预算亦可对该项目拨出专项投资或采取补贴办法，弥补国有资本经营预算的损失，以期在彼此分工的原则前提下，共同完成宏观调控任务；又如在我国目前的经济改革向纵深推进的过程中，为支持改革而支付的成本使公共财政支出与社会保障支出面临巨大的资金缺口时，则应需要按量力负担原则，由国有资本经营预算加以填补。这些缺口主要包括：各级政府承接国有企业剥离的社会职能必然加大公共财政支出；过去的积极财政政策形成的后续工程和稳健(中性)财政政策执行所导致的一定公共财政缺口；为化解基层财政风险而导致的潜在公共财政支出缺口；中央财政为降低国有商业银行金融风险必须支付的成本等。