预算控制系统的优点和缺点_预算控制系统的功能和发展

预算控制系统的优点

　　设计和运用预算控制系统，不仅需要掌握其优点和缺陷，而且需要了解其适用条件和范围。预算控制系统的优点从总体上看表现在：组织行为量化标准明确；组织总体目标与个体目标紧密衔接；突出过程控制，可及时发现问题、纠正偏差。具体地说，预算控制的优点包括：

　　(1)预算可使用统一的量化标准，特别是财务预算，以货币为统一计量单位反映组织的各种活动和综合状况。统一的量化标准便于计量、综合和比较。

　　(2)预算控制系统与会计核算系统相互协调配合。预算数据或标准往往是以会计核算系统提供的数据为依据进行预测而得到的，会计核算系统又根据预算标准情况进行控制。预算控制系统可促进会计核算系统的发展与完善。

　　(3)预算控制将组织总体目标与个体目标紧密联系起来，将各种目标与预算标准联系起来，预算控制的成败直接影响或决定着组织目标的实现。

　　(4)预算控制是过程控制或实时控制。这种控制能够及时发现问题、纠正偏差，防止财务活动与经营活动偏离正常轨道。

　　(5)预算是激励的基础，激励要以评价为前提，而评价要以预算为基础。这种以预算为基础的激励或预算激励，可充分调动全员预算控制的积极性。

预算控制系统的缺点

　　预算控制系统的缺点从总体上看，表现在：预算控制系统制定复杂；在某种程度上限制了管理者及职工的主观能动性；预算标准刚性使控制不能随着环境变化而变化。具体地说，预算控制系统的缺点有：

　　(1)预算控制束缚控制者与被控制者双方的能动性。在预算控制中，无论控制者还是被控制者都以预算标准为依据进行管理与业务活动。当预算控制环境发生变化时，显然按预算标准进行控制将会产生问题，但在刚性预算下，控制者与被控制者往往习惯于按预算办事，不愿意或没有权力调整预算。长期下去，双方主观能动性都受到影响。

　　(2)预算控制目标与企业(组织)目标往往不一致。企业目标从质上讲可能是固定的，即追求资本增值，但从量上讲其实是不固定的，往往追求更大的价值量。预算目标从量上看往往是固定的目标。从静态看二者是一致的，但从动态看，二者显然会形成差异，不利于企业目标的实现。

　　(3)预算控制从内容、过程到方法都过于繁琐、复杂。预算控制是一种全面控制、过程控制，控制过程中涉及企业所有人、所有部门、所有业务，同时，预算作为用数字或货币编制出来的计划，其系统性、准确性要求相当高。这两点决定了预算控制是一种复杂的控制。

　　(4)预算控制不利于取得更高的效率与效果。由于人们将预算控制标准作为行为准则或目标，而预算标准制定方法本身又存在着不科学或不完善的地方，往往造成控制者与被控制者的对立或博弈。无论是增量预算还是零基预算，都存在预算标准确定中的博弈，从而影响效率与效果。

　　预算控制系统适用于所有的组织或企业，但是对于管理环境和基础较差的企业，建立与运用预算控制系统难度较大；对于管理环境和基础较好的企业，建立与运用预算控制系统相对容易，但过分强调预算控制可能束缚管理者的主观能动性。

预算控制系统的功能

　　预算控制系统是管理控制系统的小型复制品，是公司治理结构下的游戏规则。它是一种与企业发展战略相配合的战略保障体系，是与整个公司业务流、资金流、信息流，以及人力资源流的要求相一致的经营指标体系，是与日常经营管理过程互相渗透的行为规范与标准体系，是与期终总结相关的业绩评价与奖惩体系。这是对预算控制系统重要性的重新诠释，不但把预算控制同企业整个经营流程密切联系起来，而且还从更深的层次揭示了预算控制在企业生存与发展中所起的关键性作用。预算控制系统的功能主要体现在以下四个方面：

　　第一，确立目标。预算是公司战略目标进一步的分解与细化，是公司预算责任的逐层分担与落实，也是公司内部各部门实现其预算目标的具体行动方案与措施。比如，一个公司在利润目标确定的前提下，可以测算出需要降低的成本目标，进而可以测算出材料成本降低的目标，假设是在上年实际结果的基础上需要下降10％，此时可以通过会议讨论的形式将这10％材料成本下降的任务再分解落实到生产部门、技术部门和采购部门。

　　第二，整合资源。一个公司的资源有限是客观存在的现实，因此在实现公司战略目标的过程中，长期目标与短期目标之间、整体目标和部门目标之间、公司内部不同部门之间不可避免地存在冲突，公司需要站在整体的角度和战略的高度，利用一种工具围绕既定目标有效地整合资金、技术、物质、市场渠道等各种资源。实践证明，预算控制系统就是这样一种工具。

　　第三，控制业务。控制是预算控制系统最基本的功能，预算的控制作用贯穿于整个经营活动过程中。预算编制是一种事前控制，预算执行是一种事中控制，预算分析与考评是一种事后控制。通过预算执行结果反馈以及与预算目标的差异分析，有助于发现经营和管理的薄弱环节并纠正不利差异，从而改进工作，实现目标。费用报销、资金拨付和会计核算等业务的进行都要以预算目标为依据。如果属于预算内项目，且符合预算目标要求，则费用可以报销，资金可以拨付，会计核算可以进行；如果属于超预算或预算外项目，则需要重新进行审批。这样就对经营活动起到了有效的控制作用，使战略目标的实现具有了保障。

　　第四，评价业绩。预算控制系统具有“抑恶扬善”的功能，即抑制偏离公司战略目标的“恶”行，褒扬为实现公司战略目标而努力的“善”为。各项预算控制指标和预算控制标准为公司提供了评价各部门及其员工实际经营业绩的客观依据。定期或不定期检查考评各部门所承担的经济责任和工作任务的完成情况，并将预算执行的实际结果与预先设置的预算目标进行比较，确保公司整体目标的实现，是企业管理的核心。当然，需要注意的是，应该将预算执行者的业绩评价结果与其薪酬奖励相挂钩，否则对执行者而言预算的执行既无动力，也无压力，其结果流于形式。

预算控制系统的发展

　　1．预算控制系统发展的第一阶段：外部控制

　　在预算控制系统发展的历史上，最先发展起来的是外部控制，即由立法机构和中央预算管理部门对预算执行情况进行审计和监督，发现与预算安排不相符之处，并督促预算执行单位予以纠正。这是预算民主化要求，也是有效执行预算的起点。但是，由于预算执行中外部控制机构与预算执行机构的信息不对称，以及受外部控制机构的独立性和专业技能等因素的制约，仅有外部控制还不足以保证预算执行的有效性。由此，很多国家在外部控制发展得相当完善后，开始把重点转向管理控制。

　　2．预算控制系统发展的第二阶段：管理控制

　　管理控制是一种预算执行机构内部的自我监督、自我调整系统。按财政部预算司的定义，它是一个部门、单位为了保证各项业务活动的有效运行，保护资产的完整和有效运用，防止、发现和纠正错误、舞弊及欺诈行为，保证会计资料的真实、合法、完整，提高经营管理水平和效益，为实现经营管理目标而制定和实施的一系列组织措施、业务处理程序以及其他调节方法的总称(财政部预算司，2007，38)。预算管理控制的功能主要是通过财务报告、会计控制、实物控制、采购控制、内部审计等控制手段来实现的。

　　传统管理控制系统控制的重点是遵照预算执行，控制的方法是组织和规则，目的是通过对预算执行全过程的详细的投入控制保证不改变执行中的预算内容。在形式上，预算通常是采用一个以操作为重点的功能性分类系统的形式表现的，即线性预算形式。这个功能性分类系统包含了维持一个管理单位运行所必需的大量的与项目有关的详细列表——全体职员、燃料、租金、办公日用品和其他投入，机构报告和评估预算执行情况的信息就建立在这些分项逐条详细记录(1ine—itemization)基础之上。

　　传统管理控制在保证遵照预算执行的同时，也存在着与效率有关的几个方面的缺陷：一是过细的控制耗费大量的时间和资源，使管理控制系统的成本过高；二是预算僵硬，管理者没有足够的灵活性对预算进行必要的调整；三是内部控制关注对公共物品的资金支付，但问题往往发生在其他地方，如人员过多、权力集中和官僚主义等等。这三个方面的问题集中地反映出传统内部控制系统中存在的“注重投入、过程和规则”而非“注重目标、结果”的弊端，导致公共支出在保证按预算执行的同时，有效性(结果)却往往不尽如人意。从理论上而言，这一阶段预算控制的内容和方法体现了传统行政学注重通过组织结构的调整和规则的设计来提升“行政效率”的基本理念。早在20世纪初传统管理控制系统改革的高潮期，即有学者对此问题进行了分析：“他们(指机构的管理者)对功能性账户的偏爱源自他们把预算当作是一种计划工具的概念，而他们对目标的轻视源自当代对政治和管理的区分”(Frank J．Goodnow，1913)。

　　3．预算控制系统改革的新阶段：产出、结果控制

　　正是由于对上述与效率有关的问题的关注，伴随着20世纪80年代主要西方国家普遍开展的新公共管理运动，预算控制体系也发展到一个新的阶段：产出、结果控制，即在传统的强调过程和规则的内、外部控制系统中，增加产出和结果控制的内容，进而使预算管理控制系统的重心逐渐向产出和结果控制转移。从理论上而言，这一变革的直接动力源自新公共管理理论的创新和发展。在新公共管理理论中，传统的行政学所关注的“行政效率”逐渐被“公共绩效”所取代。人们普遍认为，以“竞争”、“分权”、“结果导向”和“绩效管理”为特征的新公共管理可以有效地解决传统公共管理中存在的低效问题，从而理论的创新直接对政府预算管理形成冲击，导致了一系列以结果为导向的预算控制系统的变革。