财政预算的编制_财政预算的执行_财政预算体系

财政预算的编制

　　（一）财政预算的编制形式

　　1、单式预算

　　单式预算制是将全部的财政收支汇编在一个统一的预算表之中。它的特点是：体现国库统一和会计统一的原则要求；完整性强，能从整体上反映年度内的财政收支情况，便于了解财政收支的全貌；便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。

　　20世纪30年代以前，世界各国均采取单式预算制，他们认为，单式预算制符合"健全财政"的原则，在当时的历史条件下起到了监督与控制财政收支的作用。

　　2、复式预算

　　复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两上以上的预算，通常包括经常预算和资本预算。

　　经常预算是指财政经常性收支计划，由ZF以社会管理者身份取得的收入（如一般税收）和用于维持ZF机关活动、维护社会秩序、保障国家安全、发展文教科卫及社会公益事业的支出组成。资本预算是财政投资性收支计划，由ZF投资性支出和各种专门收入来源组成。在资本预算中，经常预算结余和债务收入是其重要的收入来源。

　　（二）财政预算的编制方法

　　1、绩效预算

　　绩效预算，就是ZF首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据ZF职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。

　　绩效预算是美国于20世纪50年代推行的一种预算制度。第二次世界大战后，美国罗斯福"新政"告终，复式预算的控制问题引起了美国胡佛行政改进委员会的重视，该委员会提出了两个基本问题：其一，在财政预算主要的项目上，理想支出的最大数字应是多少？其二，如何通过立法机关有效和节约地执行被批准的项目？胡佛委员会受到了当时在美国一些大城市中盛行的和联邦ZF中某些部门试行的绩效预算技术的影响，于1949年建议在联邦ZF中采用绩效预算。

　　2、计划项目预算制

　　计划项目预算制（Planning-Programming- Budgeting System, 简称PPBS）也源于美国。美国ZF每年将数千亿美元巨款用于军费开支，1960年，美国经济学家道•希奇和麦克森所著的《核时代的国防经济学》一书探讨了国防经济的效率问题，并建议在军事设计上应将各种可行方案的成本与效益做出比较。1961年美国国防部长麦克纳马纳采纳了他们的意见，并建议在国防部试行计划项目预算。据分析，美国采取这种根据经费（投入）与效果（产出）的分析来编制国防预算，一年可节省几十亿美元。因此约翰逊ZF于1965年决定在ZF其他部门也推行这种预算制度。

　　传统的预算支出是按照谁开支（即什么部门）和开支被安排到哪里（即人员经费、公用经费、设备开支等）去的方式安排的。这可以称之为投入预算设计。而在计划项目预算制中，支出按方案分类，并把各类方案尽可能和确认的政策目标相靠拢，因此可以冲破部门边界进行统一设计，同时把方案的结果和投入相联系，有利于提高预算支出的效率。

　　总之，计划项目预算制是在绩效预算的基础上发展起来的，它是依据国家确定的目标，着重按项目和运用定量分析方法编制的预算。

　　3、零基预算

　　零基预算（Zero-Base Budget，简称ZBB）是美国企业界在60年代初采用的一种管理财务的形式，要求对每个项目每年初都要进行重新评估，以达到节省开支，有效使用资源的目的。

　　零基预算法是指预算方案的一切安排从实际需要出发，根据成本收益分析确定各项目支出数额，然后综合确定支出总体方案。零基预算法是针对传统的基数预算法提出来的，基数预算是以前一年的实际数或前几年平均数为基本依据来确定预算年度的支出方案，其特点为注重过去，不注重将来，注重历史因素，不注重发展因素，因而原有的一些不合理、不必要的支出得以继续保留，而适应新的发展需要的支出不易充分考虑进来，导致支出规模和结构的不合理，支出对象之间的利益不平衡，资金使用效益低下。零基预算法能较好地解决上述问题。

　　（三）部门预算制

　　所谓“部门”是指与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位。部门预算是由ZF各部门编制，经财政部门审核后报立法机关审议通过的、反映部门所有收入和支出的预算。它以部门为单位，一个部门编制一本预算。各部门预算由本部门所属各单位预算和本部门机关经费预算组成。

　　部门预算制是以编制部门预算为依托的一种预算资金管理制度。在部门预算制度下，各部门编制本部门预算、决算草案，组织和监督本部门预算的执行，定期向本级财政部门报告预算的执行情况。

财政预算的执行

　　（一）预算执行的基本环节

　　预算的执行是指预算目标的实现过程。它有三个基本环节：组织收入、拨付支出、预算调整与平衡。

　　1、组织预算收入

　　预算收入的执行是预算收入的实现过程。各预算收入征收机关是执行主体，包括税务机关、财政机关、海关等。在收入征收的过程中，征收机关必须依据国家相关法律法规及时、足额地完成财政收入计划，不得随意增收或减收；征收的收入要直接上缴国库，不得截留、挪用；国库部门对组织的财政收入要及时收纳、划分和报解，按规定办理收入退库；征收机关、国库和预算管理机关之间要实时传递会计信息。

　　2、拨付预算支出

　　预算支出的执行是支出目标的实现过程。预算管理部门和ZF所属的相关公共部门是支出执行的主体。财政部门要按预算计划、规定用途、工作进度和交易合同发出支付命令，国库要根据财政部门支付命令及时、足额拨款，以保证ZF部门履行其职能。

　　3、预算调整

　　财政预算毕竟是一个收支计划，在实际执行的过程中，由于各种情况的变化，财政部门要不断地按规定进行预算调整，组织新的预算平衡。所谓预算调整，是指在预算执行过程中因实际情况发生重大变化需要改变原预算安排的行为。预算管理部门在进行预算调整时，所要遵循的法律程序与预算编制程序基本相同。

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　　国库集中收付制度，又称国库单一账户制度，是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称，是对财政资金从征收、入库、拨付、使用、银行清算，直至资金到达商品供应商和劳务提供者账户全过程的监控制度。

　　作为财政预算执行的关键性制度，国库集中收付制度是市场经济国家如美、日、英、法、加等经合组织成员普遍采用的一种财政资金收付管理制度。

　　（三）ZF采购制度

　　ZF采购(government procurement)是指各级ZF为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要从市场上购买商品和劳务的行为，即财政购买性支出的一种行为。

　　ZF采购制度是为规范ZF采购行为而制定的一系列法律、规章和办法。它最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。伴随着资本主义市场经济的发展，为解决经济和社会发展中不断出现的新矛盾，有关ZF采购的制度建设和机构建设也不断完善，从而形成了现代ZF采购制度。

财政预算体系

　　一国的预算是由各级ZF的预算组成，而各级ZF的预算是由该级ZF所辖的公共部门预算组成，相互之间有复杂的预算资金往来关系。因此，财政预算体系是指由各级ZF的预算以及各级ZF的公共部门预算组成的一个体系。例如，中国的《预算法》就明确规定，一级ZF设一级预算。中国ZF分五个级次：一是中央ZF；二是省级ZF（包括自治区和直辖市）；三是市级ZF（指设区的市级ZF，包括自治州ZF）；四是县级ZF（包括自治县、不设区的市和市辖区）；五是乡级ZF（包括镇级ZF，民族乡、镇）。因此，中国的预算体系也由这五级预算组成。但有些不具备条件的乡级ZF经省级ZF认定批准后可暂不设财政预算。从世界各国的做法来看，预算体系也多由中央预算和地方各级预算组成。

　　预算的基本程序有四个阶段：编制、审批、执行和决算。在编制阶段（新预算年度开始之前），预算管理部门确定财政支出总额，再按部门确定最初的分配方案，各支出部门（职能部门）对最初方案提出反馈意见之后，再编制预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改与反馈，形成最终的预算草案，进入审批程序。在审批阶段，立法机关首先审定总体预算规模，再由专门的委员会对预算草案逐项审查并提出审查意见，经立法机关批准后，成为正式财政预算，并成为具有法律效力的文件。在执行阶段，各收入机关依法及时、足额地完成财政收入计划，预算管理部门根据预算对ZF所属的职能部门拨款，各职能部门根据拨款履行其相应的ZF职能。在决算阶段（预算年度结束之后），各职能部门和预算单位对执行结果进行总结，编制决算，经预算管理部门汇总后，交立法机关审计和审批。

　　在预算形成与执行的过程中，财政部门是编制预算、预算拨款和预算监督管理的ZF职能机构。