<B>中国公路投融资政策演变及趋势（下）</B>

刘斌
2004年 3、公路投融资政策演变的基本方向
我国公路政策演变归纳起来有两点基本走向。
第一基本方向为：为了缓解公路供需矛盾，形成以筹集公路建设资金的基本政策导向。缓解公路投资不足与巨大的需求之间的矛盾是公路体制改革需要解决的基本问题，形成了不断扩大筹资范围的基本导向。80年代以来，我国实行了由计划经济体制向市场经济体制的改革，经济发展迅速，基础设施明显不足，公路成为经济发展的瓶颈，公路需求与供给的矛盾突出，社会经济对公路的发展提出了很高的需求。但是，公路建设资金的增长比较缓慢，资金缺口很大，在征收相关交通规费达到了极限仍然难于满足需求的情况下，多方筹集资金成为解决公路建设养护资金缺口的必然出路。
为了筹集更多的公路建设资金，首先是利用地方财政，调动地方积极性。在计划经济体制下，公路建设主要依靠国家投资。财政分灶吃饭以后，地方财政实力增强，公路投资主体由中央ZF变为地方ZF，中央ZF把公路投资的范围限制在国道建设。在国家公路投资减少的同时，对公路投资控制相应降低。到1985年地方投资超过了国家投资。省道公路主要促进本地经济的发展。
其次是银行贷款。在公路收费制度的配合下，银行贷款大幅度投资公路，根据《新中国交通五十年统计汇编》的资料，到1999年，国内贷款达到34%，加上外资贷款达到37%。由于公路银行贷款主要投向了收费公路，收费公路中银行贷款比例更高。
第三，公路实现投资多元化，吸引新的资本金投入。由于银行贷款比例过高，资本金太小，风险增大，吸引新的股权投资降低了风险，同时达到扩大投资规模的目的。投资主体多元化，实行股份制以及一些高速公路上市等等措施具有吸收更多的投资的作用。
第二基本方向为：从重视公路的社会效益到注重高等级公路社会效益与经济效益的平衡。使用交通规费建设公路是ZF供给公共物品的基本模式，公路体现社会效益为主，规费收入是社会效益的一部分。免费的开放型公路与收费的封闭型公路实行不同的管理制度。免费公路实行事业性投资体制，以交通规费和财政投资作为建设资金来源，由ZF交通部门(交通部、交通厅等)负责，遵循ZF供给规则；具有经济性的收费公路收取通行费作为收益，以资本投入，银行贷款为主，也获得交通补贴(体现ZF投资基础设施的责任)，由交通投资公司作为运营主体，遵循市场生产规则。
通过开发高等级公路的经济性，提高公路的投资收益能力，公路成为一个产业，在高速公路投资结构中，一般有ZF补贴，体现了ZF对公路的建设责任；另一部分，来源于投资主体的资本投入，相当一部分的资金来源于银行贷款，收费公路不仅仅成为国家重要的基础设施，而且成为一个重要的产业，可以通过投资高速公路获取经济回报。公路实行产业化经营、商业化运作就成为可能。

4、公路投融资政策发展趋势
我国公路政策短期趋势和长期趋势有很大的差异。中短期公路政策具有更加依靠市场的趋势。
从中短期趋势来看，首先是公路民营化过程会加速。主要原因在于大量的银行贷款陆续到期，公路投资部门的还款压力增加，公路投资公司资本金难以扩充，许多公路投资公司融资规模已经相当饱和，限于银行部门对资产负债比例的限制、对贷款风险的关注程度提高。公路收费额增长缓慢，大量的公路通行费收入难以偿还到期贷款。经营权转让、股份制等快速资产变现，收回投资的方式进一步受到重视。随着债务到期，盘活公路资亡，资本运营，公路民营化的规模将扩大，速度也会加快。
第二，高等级公路的经济性将被深度开发。高等级公路主干线已经初具规模，再修建的道路经济性会逐渐降低。经济性道路与公益性道路采取不同的政策。公路经济性与社会性之间的矛盾会重新显现。将针对道路属性的差异采取不同的政策，例如乡村公路，将会实行免费使用，规范收费公路的范围，对公益性公路与经济性高等级公路实行分类管理，明晰ZF与市场在公路建设中的职责，ZF集中力量投资公益性强的免费道路，不同等级的道路制定不同标准。经济性强的道路，由市场供给，由于公路内部收益能力有限，在补贴能力有限的情况下，可能采取外部效益内在化的措施，进一步提高公路的投资收益能力。
从长期趋势来看，收费制度作为公路融资制度的一部分，只能够是阶段性政策。公路政策具有回归的可能，即公路建设投资重新由ZF提供。
从世界各国的经验来看，实行道路收费制度可以吸收各方面的投资，在较短的时间内提高道路状况，但是由于道路属于公共基础设施，实际全面实行道路收费制度的国家很少，一般仅把收费制度作为促进道路发展的阶段性措施。随着全国骨干网逐渐完成，里程的增长和汽车保有量的迅速提高，交通规费收入会逐渐增加，在公路大规模建设基本完成以后，规费收入有可能超过公路养护费用，公路免费开放，由ZF提供具有实现条件。
在公路收费权到期以后，ZF收回道路的经营权，免费为公众开放。或者实行边际成本定价原则收取少量费用，用于道路养护支出或调节运输高峰，ZF承担道路基础设施建设责任。