孙立平：腐败开始制度化 官员财产申报是利益集团试金石

接连写了两篇关于官员财产申报制度的短文，似乎该说的话都已经说了，但总还是有一种言犹未尽的感觉。其实，早在我写这两篇短文之前，各种媒体上不计其数的相关文章，就已经把这个问题的方方面面都说到了。因为这个问题其实并不是一件多么复杂、多么困难的事情，俄罗斯说搞就搞了，阿富汗也说搞就搞了，就更不用说许多国家是在没有计算机和互联网等技术条件更差的时代，就建立了这项制度。而我这里言犹未尽的感觉，其实并不是关于这个制度本身，而是与出台这个制度的相关联的那些事情。

　　尽管人们对这项制度能够在短期内出台几乎都不抱乐观的期望，但我还是要说，事情已经到了需要做一个抉择的时候了。近年来，腐败可说是越演越烈，这说明没有根本性的制度措施是不行了。而国内近几年发生的一系列事件也表明，民众对腐败的忍耐，已经接近极限的程度。更重要的是，腐败已经明显在侵蚀着我们这个社会的肌体，瓦解着权威和社会秩序的基础。在诸多的所谓群体性事件中，弥漫的对腐败的愤怒和对公权力的不信任，不但表明造成社会矛盾的深层原因正在形成，而且我们体制解决问题和维护秩序的效能也在不断丧失。在这样的情况下，是牺牲一些既得利益群体的利益，将真正有效的反腐败的措施和制度加以实施，从而为社会的长治久安奠定一个基础，还是仍然在这个问题上打太极拳，为了一部分人的利益将真正有效的反腐败措施无限拖延，最后可能造成我们的体制甚至整个社会为此付出极大的代价，这无疑是我们必须做的一个抉择，也是一个我们绕不过去的坎儿。

　　应当说，无论有关部门如何言之凿凿，关于条件和配套制度的说法已经不被人们所接受，问题的症结在哪里人们都心知肚明。如果继续重复这些理由和论证，结果只能是政府公信力和威望进一步受到损害。而这对于我们这样一个处于社会转型过程中的体制来说，显然是一个过于沉重的代价。有网友在相关的留言中称，“什么都不要说了，根本不是条件的问题，这个制度能不能出台，是检验是真改革还是假改革、是否是真的执政为民的试金石”。试金石虽然是个老话，但用在这里却是非常妥切的。

　　其实也不仅仅官员财产申报制度是这样的试金石，公车改革等其实也都是这样的试金石。这块试金石能够试出的，已经不仅仅是一个反腐败的问题，甚至也不是改革在碰到既得利益阻碍时能不能推进的问题，这块试金石能够试出的，实际上是我们这个社会的某种状态：人们通常所说的利益集团的力量究竟有多大；某些 “阻力”是不是已经到了能够阻碍必需的社会变革的程度；我们这个社会还有没有克服这种“阻力”的能力等等。或者换言之，这块试金石检验的是民众对政府和体制的信心，检验的是这个社会中一部分人的既得利益会不会左右这个社会的进退取舍。

　　官员财产申报制度，我这里说的是公开申报，其实质是将反腐败的措施诉诸于社会。这些年来我们反腐败的力度不能说不大，领导层对腐败危害的认识不可谓不足，甚至一些反腐败的制度也不可谓不细，但尽管如此，这些措施和制度却收效甚微，其根本原因是将反腐败设定为是 “我们自己的问题”，民众和社会不能介入，要靠“内部人”来解决。而在“我们”的框架内，反腐败就不能不受到多方面的掣肘，一些根本性的反腐败措施就会因不合时宜而被束之高阁，对一些大案要案的查处就不得不出于某种考虑而虎头蛇尾。因此可以说，如果不能将反腐败的措施诉诸社会，反腐败的路就会越走越窄，就是一些看起来严密的制度起的作用也是有限的。而当将反腐败的措施诉诸社会的时候，很多的事情就会简单得多，就是一些看起来简陋的制度，也会有效发挥作用。在这次关于财产申报制度的讨论中，有人说了一句很经典的话：“你们假装申报，我们认真监督。”尽管这句话也透露出某种无奈，但也触及了事情的关键之处。一些人总是将制度的完善作为推迟制度出台的理由，其实包括像财产申报等制度，关键的问题不是完善不完善，而是有没有公开和外部的监督。

　　之所以要将反腐败的措施诉诸社会，是因为没有来自社会对权力的监督，反腐败的目标是无法实现的。对此，我们必须有一个清醒的认识。任何一个社会，如果还能有基本的秩序，都必须有对权力的监督与约束。

　　不过，权力制约实现的机制是不一样的。一种是外部的约束，主要来自于社会，一种是内部的约束，主要是来自权力系统本身。有效的约束当然是两者的结合。在我们过去的传统中，尽管外部约束是缺乏的，但由于权力的集中，内部约束是相对有效的。然而，近些年来，在外部约束无法形成的情况下，内部约束的效力却在明显下降。这不仅仅是权力系统本身的原因，更主要的是当今经济社会生活的复杂化，使得许多过去行之有效的措施在今天已经变得苍白无力。其结果就是权力的失控。所谓权力失控，即是权力成为一种不但外部无法约束，而且内部也无法约束的力量。在这种情况下，权威基础削弱，前几年就有所谓政令不出中南海一说，地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，这意味着国家权力的碎片化；官员不能负责任地进行工作，为保官升官不惜牺牲体制利益 (不要说社会利益了)；在一些地方，权力演变为骄横跋扈甚至恣意妄为的力量。而腐败不过是失控的权力的外在表现。

　　从最近这些年的情况看，反腐败的措施制度化进展缓慢，而腐败却在开始制度化。如前一段披露出来的辽宁省辽阳市宏伟区天价车补的方案，书记、区长每年补贴高达7.6万元，最近更披露出，该市弓长岭区委书记和区长从2008年4月开始，就已经开始享受1年8万元的车补待遇了。而在对这种天价车补的所有论证中，似乎只有一个理由，即相关的经费减少了节约了。减少了相关经费就可以成为坐地分钱的理由，只有权力由于不受约束而恣意妄为的情况下才能说得出口。

　　可以说，官员财产申报制度的灵魂正是在于公开。然而，在一些地方开始进行的官员财产申报制度试点中，人们却发现一个令人担忧的现象，即公示范围出现越来越小的趋势。据报道，全国最早实施官员财产申报制度的新疆阿勒泰地区，公示的范围是最大的，当地1054名干部的财产申报状况，被放在阿勒泰地区廉政网上，任何人都可以看到。全国第二个实施官员财产申报制度的试点城市浙江慈溪市，在公开的范围上就打了很大的折扣，官员申报的内容，被张贴在各单位的公告栏上公示3天，公示范围基本是本单位的人。而不久前开始进行试点的四川省高县，则基本取消了公开的内容。“填好的表格，将由专人收集并送达县纪委，最后放入专柜保管。整个过程中，公众根本无从参与了解”。但据媒体透露，湖南浏阳市拟议中的官员财产申报制度，则可能是申报和公开得最彻底的。这个方案拟将申报者的工资收入以及大宗财产实行彻底公开，并通过报纸、广播电视、网站等媒体进行公示，接受群众监督。然而这个方案最终是否能够不打折扣地得以通过，还是一个未知数。但无论这个方案的结果如何，财产申报结果的公示，都应当是坚定不移推进的方向。

　　这些年财产申报制度酝酿和争论的过程告诉我们，这项制度的出台，不是取决于制度制定的技术性过程，而是取决于社会力量的博弈，取决于社会对于既得利益的阻止能力。而这项博弈的结果对中国的社会发展将会有着重大的影响。人们可以注意到一个现象，即在这次关于官员财产申报的讨论中，特别是网络上那些随意的跟帖中，对不久的将来能够出台这项制度，大多不抱希望，也使人们很失望。这种失望，实际上是一种不信任感。而对于这种不信任感，我们决不能继续掉以轻心了。如前所述，最近发生的一系列群体性事件表明，民众对公权力的不信任已经达到一个相当高的程度。而在一个社会中，没有一种对公权力的基本信任，社会的秩序就失去了基础。但我们需要注意的一点是，人们在讨论这个问题的时候往往将公信力的丧失与社会中的信任危机混为一谈，将前者作为后者的一种特殊表现。其实，这是完全不同的两回事。

孙立平：官员财产申报久拖，配套措施是借口
在过去的若干年中，有关官员财产申报的问题，曾经引起无数次讨论，但最后都是不了了之。随着这次深圳市市长许宗衡的落马，这个问题不可避免地再次被提了出来。有论者指出，像许宗衡这样的腐败分子有一个特点，即都是官场中的“长期潜伏者”。也就是说，其腐败的行为都已经有了相当长的时间，而最后之所以能够败露出来，往往是由于某些很偶然的因素。如这次的许宗衡，据说就是由于某明星的形迹可疑，许的问题才得以发现。这说明我们缺少常规化的发现或揭露腐败的机制。比如，如果我们平时有制度化的官员财产申报制度，像许宗衡这样的腐败分子也许就不可能这样毫无顾忌、肆无忌惮。即使是出现了这样的腐败现象，也更容易被发现。

然而问题就在于，我们的官员财产申报制度就是千呼万唤不出来。据有人查证，在我国最早提出“官员财产申报立法动议”是在1988年，距今已经有20多个年头。1994年八届全国人大常委会正式将官员家庭财产公开申报法列入立法规划。此后，各种媒体上的呼吁不断，两会上人大代表和政协委员也在年复一年地提出议案和提案。仅韩德云代表就已经连续四次提出了同一提案。但结果仍然是只听雷声响，不见雨点来。

官员财产申报立法举步维艰，真正拿得上桌面的原因，不外乎是所谓的条件问题。据韩德云披露，监察部给他的答复是，正在积极研究这件事情，但条件不太成熟，还在等待时机出台该项制度。今年2月28日，温家宝总理在两会前夕对网民们说，官员财产申报制度正在积极准备之中。但接下来的两会中，中央纪委、监察部、全国人大常委会法工委等的有关负责人多次重申，正在研究论证这一制度，同时又强调，需要一些配套措施，不能仓促出台。而所谓条件，有关部门的说法往往语焉不详。目前看到的最详细的官方解释，也不过是寥寥数语：“官员财产申报，牵涉面很广，操作起来比较复杂，不是短期内就能办到的。”在全国政协联组讨论会上，相关负责人表示，所谓条件不成熟即指金融实名制等配套措施还不具备，无法保证申报的真实性，怕仓促出台的效果不好。

值得注意的是，不但是有关方面，就是申报制度的那些积极倡导者，似乎也都同意这个制度的出台需要一些配套的条件。这样的说法看起来似乎有道理，因为许多制度的有效运作，确实都需要一些条件甚至配套制度。就官员财产申报制度来说，人们所列举的条件或配套措施，概括起来说不外乎如这些：一是申报的范围与内容的确定。比如，官员财产申报及公开的范围是什么，包括家庭财产的哪些内容以及哪些家庭成员的哪些财产内容，内部申报和公开申报的界限等；二是申报的具体规则。申报、公开的方式，拒绝、拖延申报或做虚假申报的法律责任及追究责任的方式等；三是在配套的制度条件上，主要指金融实名制、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等。于是顺理成章的逻辑就是，在这些条件还不具备的情况下，官员财产申报制度是无法出台的。

上述条件或配套制度一定是需要的吗？笔者认为，情况并非完全如此。对于上述说到的条件或配套制度需要具体情况具体分析。

首先，申报的内容和范围，当然是需要确定的。但这不应当是太大的难事，以至于十几年的时间都确定不下来。记得新疆阿勒泰地区制定的《县（处）级领导干部财产申报规定（试行）》文件中，就对“党政官员财产申报范围”做出详尽规定，主要包括如工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；申报人及其父母、配偶、子女接受与申报人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金（礼金）、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况（含以婚丧嫁娶、各类节假日、子女升学、乔迁、工作变动等各种名义收受的）等11项内容。这个《规定》界定的内容与范围当然可能有不尽完善之处，但加以修改和完善应当不是太难的事情。所以问题应当不在这里。

真正能够摆到桌面上来的，实际上主要是那些配套制度，如金融实名制、不动产实名制等。把这样的理由一拿出来，人们似乎就无话可说了，因为这些配套的制度确实不是一两天能建立起来的。于是，申报制度的无限拖延也就理所当然了。其实，这个理由也是似是而非的。官员财产申报制度的建立是一个过程。在其初期的阶段上，财产申报的一个主要作用是“录以备考”，也就是说，你要对你申报的结果负责，甚至出现漏报瞒报都是没有关系的。比如，一个官员现在有5套房子，今年可能只报了1套。这无疑是瞒报，但没有关系。“录以备考”的意义就在于，你今年报的可是只有1套房。其他的房子你明年报不报？如果报，就需要说明购买这些房子的收入来源。如果不报，还是没有关系，你可以年复一年地继续瞒报下去。但事情是清楚的，你历年申报的可是只有1套住房。而其他的房产，只要一旦被发现，就说明是 “有问题的财产”。对于其他的财产，道理也是同样如此，如储蓄、股票等。因此，有人总是担心瞒报的问题，还有人总是指责一些试点地区的申报是形式主义走过场。其实，只要申报的不仅仅是工资单的内容，而是那些应当申报的“财产”，瞒报、走过场、形式主义，都是没有关系的。因为我们同时还有解决之道。

能够弥补这些制度缺陷的的解决之道，一是公开，二是舆论监督。有了这两条，缺少配套制度的问题在很大程度上就可以得到解决。为什么瞒报会使财产申报失去意义？并不仅仅在于瞒报的本身，而是在于“内部申报”与瞒报的结合。试想，如果能将官员财产申报的结果部分或全部加以公开，将这些申报的结果置于民众的监督之下，很多瞒报的结果就会被举报或揭露出来，瞒报者也就不敢像现在这样肆无忌惮地进行瞒报。根据媒体报道，今年1月以来，率先实行官员财产申报的新疆阿勒泰地区，已公布了千余名官员的财产情况。公布之后，已有部分群众对官员所申报的财产不实这一现象进行了举报，纪委也已经展开调查，发现了申报中部分官员虚假申报的情况。

同样重要的就是舆论的监督。即使是在所谓配套措施比较完善的地方，一些官员申报不实的问题，也往往是通过舆论监督揭露出来的。从2008年8月至2009年2月，台湾当局对公职人员财产申报进行查核，先后有68人受到处罚。这68人包括“中央官员”、“中央民代”、地方民代等。而这些虚假申报的发现的确是和舆论的监督密不可分的。

当然，随着整个社会制度化建设的推进，官员财产申报所需要的那些配套制度如果能够不断建立和完善起来，申报制度将会更有效地发挥作用。但是，我们必须明确的一个问题是，所谓的配套制度，并不能成为拖延财产申报制度建立的理由或借口。（原题：官员财产申报制度需要什么条件） (本文来源：经济观察报 )