上证观察家｜杨成长:建立房地产长效机制必须体现中国特色
2017-03-21 杨成长 首席经济学家论坛

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■当前我国房地产市场最突出的制度问题是供给、需求和交易制度不对称和不统一。我国商品房土地供应具有高度的规划性、计划性和地域差异性，但是房地产需求市场已经彻底放开，形成了全国统一大市场。

■建立中国房地产市场的长效机制，必须根据中国房地产市场发展的特定环境和制度条件，以及房地产市场运行的基本特点，逐步建立起具有中国特色的房地产市场的供给调节机制、需求管理机制和市场交易制度。在房地产需求市场上，要逐步建立长期稳定的区域化和差别化的限购政策。适度进行需求总量和结构管理，应该成为我国房地产市场长期基本政策，不能因有违自由化、市场化的导向，就遮遮盖盖，时断时续，影响到居民对房地产市场的合理预期。在房地产交易市场上，必须旗帜鲜明地按照“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，改革交易制度，抑制过度投机。

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具有鲜明中国特色的房地产市场

中央政府明确提出了要逐步建立健全房地产市场的长效机制。但是，究竟什么是长效机制，是否就是完善房地产相关税收制度，推广物业税，人们对此仍争议不休。建立房地产市场的长效机制，必须根据中国房地产市场发展的特定环境和制度条件，必须根据中国房地产市场运行的基本特点，逐步建立起具有中国特色的房地产市场的供给调节机制、需求管理机制和市场交易制度，推动供给、需求和交易制度在体制和机制上的一体化。那种认为中国房地产市场的改革方向就是进一步放松管制，促进房地产交易进一步市场化和自由化，推动交易制度进一步和西方国家接轨的改革思路，不符合中国房地产市场的发展实际。

首先，中国实行自然资源和土地资源的国有制，有着非常复杂的土地所有权制度和土地交易市场。城镇实行土地国有制，城市建设用地又分成了基础设施用地、工业用地、商务用地和住宅用地等不同类别，不同类别的土地在转让和交易方式上完全不同，形成了不同的土地比价关系。城乡土地制度差别大，城乡建设用地不统一。城市土地实行国有制，实际上是由各级城市政府代表国家行使所有权，各级城市政府掌控着建设用地的指标和分配权力，垄断了各类别土地的供应。这种城市土地制度最大限度地控制了建设用地的规模，优先保证了基础设施用地，成为我国始终坚持基础设施投资先行战略的重要制度基础；充分保障了工业用地的低成本，形成了我国制造业的土地成本比较优势；同时又通过占建设用地不到30%的商品房用地市场化出让，获得了占各级政府土地总收入80%以上的土地转让收入，支持了城市建设和旧城改造。

其次，房地产开发+土地增值+城市基础设施投资，构成了中国特有的城市扩张模式。由于各级城市政府拥有了建设用地的支配权，并且土地转让收入基本完全用于本市建设，这就形成了政府通过房地产开发撬动土地价格，形成土地转让收入，利用土地转让收入大力新建和改建城市的城市发展模式。反过来，城市的改建和扩建又能进一步提高居住环境，为地价和房价的提升创造了条件。房地产+土地+城市建设的联动发展模式在我国城市发展上取得了巨大成功，推动了城市规模的急剧扩张和旧城的大面积改造，被各级政府视为城市发展的圭臬。这种城市发展模式首先在一线城市和东部地区取得了巨大成功，再逐步向中西部和三四线城市蔓延。这种城市发展模式，让地方政府、房地产开发商和拥有住房的居民在房价上形成了利益同盟，房价上涨大家都得益。

第三，中国是一个高储蓄的国家，居民储蓄率始终保持在30%以上，居民拥有近百万亿元的金融资产。储蓄资产的保值增值始终是居民关注的焦点。居民购房能力主要不是受当期收入影响，而是受居民储蓄能力和储蓄总量的影响。买房往往被居民看作是储蓄的另一种方式，而且是被历史证明最保值的储蓄方式，而不是简单的住房消费行为。居民买房的消费性动机和投资保障性动机完全糅合在一起。即使是低收入阶层，也会出于储蓄和投资的需要，购买超出自己收入水平和居住需求的大户型住房。另外，由于居民拥有巨量的金融债权，金融投资收益率的变化也会影响到居民的购房意愿。

第四，中国以血缘关系为纽带的传统文化，形成了居民特有的住房消费观念和购房行为，重视“家”重视“血缘关系”，放大了居民的住房需求。

第五，中国城市发展和城镇化速度不均衡也影响到房地产市场的发展。中国城市发展严重不均衡，金融、房地产和信息等高收入行业高度集中在北京、上海、广深为中心的城市群，成了大学生研究生就业的首选；人口导入不均衡导致各地房地产需求也不均衡。按照目前规定，中国县级以下行政地区不能设立市。由于城市的合并，导致一方面我国城镇化率已经提高到了57%左右，三到四亿人进城，但是城市的数量甚至有所减少，东南省份一些人口近百万的镇也无法改为市，导致从城市到农村的毛细血管严重不畅。

供给、需求和交易制度不对称、不统一

上述五点构成了中国房地产市场发展的基本环境和约束因素。这些环境因素都将显著影响着房地产市场的供给、需求和交易方式，形成了中国房地产市场的四大特色。

首先，各级政府垄断着对商品房土地的供应，并且按照规划和计划大致均匀地供应土地。我国国土资源辽阔，但是可用于农耕和城市建设用地的土地占比过低，生态环境脆弱。在960万平方公里的国土面积上，只有约120万平方公里（合18亿亩）可用于农业生产，规划约11万平方公里用于城市建设，城市建成区约9万平方公里。由于优良耕地和可用于城市开发的建设用地在区域上高度重叠，绝大部分国土无法承受高强度开发。

因此，划定永久耕地保护红线，划定城市建设用地底线，成了我国配置土地资源的基本国策。国土资源和生态资源的国情决定着我国建设用地占国土总面积的比例不能太大，整体建设强度不能太高。为了保障18亿亩耕地，划定生态红线，中央政府不得不根据行政区划实行建设用地的目标管理。各级政府再根据耕地保护和建设用地的指标确立各地区的年度建设用地指标。这种建设用地的管理制度，必然导致各级政府根据建设用地的整体规划和指标，分年度大致匀速供地。虽然年度之间可以有些不同，但是总体上是高度计划的，不可能做到根据市场状况随便增加或减少土地供应。国家也不可能根据房地产市场的热度和人口导入状况，随意扩大一些地区的建设用地指标。北京、上海和广深三大都市圈，由于人口稠密，建设强度过大，总体需要控制开发力度，建设用地指标更需要严格控制，不可能因房地产需求火爆就大面积增加建设用地指标。二是各级政府在建设用地的分配比例上具有比较大的自主权，但是一般会优先保障基础设施用地。同时由于招商引资和工业发展影响到各地的经济增长率，工业用地也必须充分保证。这样，在建设用地分配比例上商品房用地往往会排在最后来考虑。三是由于各城市占有土地的辽阔程度不同，建设用地指标的松紧程度不同，导致中心城市和一线城市建设用地指标紧张、中西部地区部分城市和三四线城市供地又过多的不均衡现象。同时由于土地拍卖价格不同，三四线城市政府为了获得相应的土地收入，往往需要拍卖更多的土地。总之，我国实行的自然资源和土地管理制度，决定着各级城市政府垄断着商品房用地的供应，呈现出高度的规划性、计划性和区域不均衡性的特点。

第二，与土地供应高度规划化、计划化、区域化不同，我国房地产开发市场又是高度市场化、分散化的。国内前五百强的房地产开发公司在市场上的占比也就是四分之一左右。房地产行业的市场进入门槛过低。在商品房供地实行最市场化的公开拍卖的情况下，必然导致土地拍卖市场竞争过度。

第三，与土地供应的高度计划化和区域化不同，我国房地产需求市场基本上是全国一体化的。除了部分城市阶段性出台针对外来人口买房的限购政策外，居民几乎可以在任何一个城市买房。一个城市的买房需求，不仅取决于本地居民的需求能力，也取决于该城市对外来人口的吸引力和市场的投机程度。越具有投机条件的房地产市场，需求就越兴旺。过往经验证明，只有一线城市的中心城区的商品房具备投机条件，那些在早期冲着房价便宜去三四线城市淘金的房产投资客，大多数都因为这些地区交易市场不发达而失败了，因而全国房地产投机性需求就更加集中到一线城市的中心城区了。各级政府既无法根据房地产需求状况灵活调整土地供给，也无法预测本地房地产需求到底有多大。

第四，与我国房地产市场的供给和需求都具有明显的中国特色不同，我国房地产交易市场和交易制度参照西方。无论是房贷信用制度、交易过户制度、中介服务、相关税费，以及市场信息服务等，都高度市场化。房地产交易的方便程度甚至远远超过西方国家。部分中心城市中心城区的房地产交易跟其他商品交易几乎没有什么不同。房地产中介机构的从业人员和网点密度远远高于西方国家。

从上述分析可以看出，当前我国房地产市场最突出的制度问题是供给、需求和交易制度不对称和不统一。房地产供给的核心是土地供应。我国商品房土地供应具有高度的规划性、计划性和地域差异性，但是房地产需求市场已经彻底放开了，形成了全国统一大市场。一个地区的土地供给由整体规划和该地区的土地禀赋来决定，需求却由人口导入速度和投机氛围来决定，两者之间无法统一。我国的房地产交易制度又是完全参照西方国家的，在方便交易的同时，也非常方便房地产投机。这样，房地产供给和需求在机制上的不对称，供给不能随需求扩张而扩张的制度缺陷就成了中国最大的房地产投机主题。凡是土地供应不能扩张，造成供给长期短期的市场，都成了最大的房地产投机热土。

房地产制度改革只能二选一

我国房地产市场的制度改革只能是二选一，要么是彻底放开土地供给市场，让土地供给高度有弹性，以适应需求的高度市场化和交易的高度自由化；要么实行严格的需求管理政策，改革交易制度，以适应土地供给的高度规划性、计划性和地域差异性。那么，我们能选择哪条路径呢？我们只能选择后者。

我国商品房供地的规划性、计划性和区域差异性将长期存在。实行土地资源国有，统一规划，设立生态、耕地和建设用地的红线和底线，能够最大限度地实现国土功能区的规划，维护生态安全，保障耕地不减少；能够按照生态和资源的承载力，控制开发强度，有计划地推进城镇化和城市群的发展。我国人均可用耕地、建设用地和住宅用地的面积大大低于全球平均水平，必须从总量上严格控制住宅用地面积，推动土地集约化使用，提倡紧凑适宜型居住条件，反对浪费土地。我国城市发展不均衡、区域发展不均衡和人口导入不均衡将长期存在，政府必须通过土地规划和土地价格进行结构性引导和调控。因此，从长期来看，实行建设用地的底线控制，按照规划和计划供应住宅用地的制度都将难以改变，也不能改变。单从形成彻底的市场化房地产运行机制来说，这也许是体制和机制上的缺点，但是从过往发展的历史来看，这恰恰是我国城市发展和房地产市场发展的优势之所在。正是通过这样的土地政策，我国在实现房地产高速发展、改善大部分居民居住条件的同时，也推动了城市建设取得了巨大成就，保障了基础设施和工业用地，成就了基础设施先行战略和制造业的成本比较竞争优势。

如果在短期内我国商品房供地制度不会也不应该发生重大改变，那么改革的方向就需要根据土地供给制度的特点，实行房地产需求管理，改革房地产交易制度，而不能一味追求市场化和国际化了。

如果我们简单模仿和平移了西方国家房地产市场的交易制度，而没有充分考虑我国特定的房地产供给和市场需求在机制上不对称的状况，就会导致房地产交易市场失去平衡供求、合理定价的基本功能，就会出现全国各地房地产交易严重不均匀的局面，一些投机性强的市场交易过度，而大部分三四线城市交易又严重不足；房地产价格严重偏离真实价值和合理租金回报率，造成一些城市的房价不再由使用价值和租金回报率来决定，而是由供给的稀缺程度和土地价格来决定；不是由周边地区的房价决定相关区域的地价，而是由开发商拍卖的地价来决定相关区域未来的房价。商品房定价变成了公共产品定价，由拍卖的土地成本加利润来决定。部分中小型房地产开发商拿地已经没有了价格底线，只要能在大型开发商报价基础上再加一点把地拿到手就算胜利了。市场定价机制完全颠倒了。

多环节着手房地产整体制度设计

健全我国房地产市场发展的长效机制，必须根据我国国情和土地资源管理制度，从供给侧改革、需求侧管理和交易市场各环节进行整体制度设计，不能指望通过单一政策或单一税收制度改革就能彻底解决问题。

在商品房土地供应上，首先要打破各省市仅仅根据自身的土地资源状况确立建设用地底线的思维。我国各大城市尤其是一线城市，城市面积的大小和土地资源的状况，都是由历史上行政区划决定的，面积划大划小都是很偶然的。过去，城市人口没有那么多，城市规模扩张没有那么快，多划几个县还是少划几个县给一个城市，影响都不大。如果仅仅根据各个城市既有的土地面积来确定建设用地的规模，就会导致土地面积小的城市在商品房用地指标上严重不足。例如，深圳市面积仅仅1900平方公里，跟深圳人口数量和人口导入需求完全不相称。从我国国土功能区规划和城市发展规划来看，城市群已经成为城市规划的基本单位了，单一城市规划必须让位于城市群的规划。因此，我们必须从城市群总体规划的角度来综合平衡和配置土地资源，不能从单一城市角度去考虑土地规划和建设用地指标。

其次，各级政府要适度突破按照建设用地规划每年匀速供应商品房用地的思路。在确立了建设用地长期规划和守住底线的基础上，必须根据对房地产市场需求的预测和市场状况，灵活调节供地节奏。当前我国房地产需求还处在急剧扩张期，等到大部分居民的住房需求都能得到有效改善以后，我国房地产市场一定会步入存量调整阶段，市场对土地的需求会大幅度下降，那时候政府想卖地也卖不掉了。

第三，要提高商品房用地在建设用地中的占比。长期以来我国在土地政策上实施基础设施用地和工业用地优先的政策导向。目前基础设施用地已经占到新增建设用地的60%左右，由于基础设施用地和工业用地的成本比较低，导致土地使用浪费、土地创造增加值过低等问题。在一线城市中，一个小区的住宅总价值可以买下一个机场已经是很普遍的现象了。因此，要适度推动基础设施用地和工业用地的市场化，缩小与住宅用地的过大价差，促进基础设施和工业用地的集约化，盘活低效建设用地，整合工业园区，最大限度地为商品房用地腾出空间。

第四，要加速扩大城市数量，推动城乡建设用地一体化，大中小城市和乡镇的建设用地要能整体规划，合理调配，这将大大缓解中心城市住宅用地的紧张状况。

第五，中央政府要加大对地方政府土地收入的调节，不能让土地转让收入完全由地方政府自收自支。各级政府的土地转让基金收入，除了直接用于土地整治和动拆迁费用外，要适度上交中央财政，实行区域调节，防止低地价的中西部地区和三四线城市政府过度卖地行为。

（未完待续）