海洋功能区划是《海域使用管理法》确立的三项基本制度之一。本文分析了目前省市县三级海洋功能区划体系中存在的主要问题，并对解决问题的措施进行了初步探讨。这不但是对省市县三级海洋功能区划编制工作的系统理论总结，而且为下一步的区划修编工作提供了可供参考的建议。在当前全国省市已基本完成海洋功能区划编制工作，部分地区正结合实践开展区划修编工作的背景下，该文的观点对指导地方海洋功能区划编制或修编工作，具有现实意义。——编者    一、编制中存在的主要问题
    1． 呈现区划“规划化”现象  在区划编制过程中，为衔接相关规划，容易陷入区划“规划化”的误区。一方面，把各种规划的成果和内容直接搬到区划中来；另一方面，目前区划编制中经常会依照海域使用现状或者照搬涉海行业规划的相关内容，以至区域的海洋功能与用海项目产生一一对应关系。
    2. 省市县三级区划定位不清  目前，在省市县三级海洋功能区划编制中还存在定位不清、层次不明、内容重复的问题。在分类体系没有细化的情况下，省级区划的相关内容通常是市县级区划的简单叠加或全部覆盖，市级区划是行政区划范围内的县级区划的简单叠加，甚至出现市县级区划先于省级区划编制和审批。
    3.省级区划局部修改过于频繁  在功能区划还处于部门协调和政府审批过程中，新的项目工程要上马，用海需求发生新的变化，造成局部修改甚至是个别功能区的修改过于频繁。
二、主要措施
    1．正确处理好区划与规划的关系  海洋功能区划和涉海规划定位不同。区划是依据海洋自然属性、区位、环境和开发利用现状，结合社会经济发展需求，划定海域的适宜功能，明确限制功能或不适宜功能；涉海规划则是在一定的时间和空间范围内，统筹安排用海活动或项目。区划和规划既有联系，又有区别。要正确处理区划与规划的关系，应在功能区划的工作范围内对各种规划进行综合分析，站在全局和战略的高度，对海域进行科学合理的功能定位。在功能区命名上，切忌以企业名称命名，一般可采用“自然地名＋功能”的形式。
    2.明确省市县三级区划的定位  省市县三级海洋功能区划要定位清楚，体现不同的层次和级别。省级海洋功能区划应定位为综合性、指导性和限制性的区划。编制省级海洋功能区划“宜粗不宜细”，主要是为了揭示不同海域利用保护的功能属性，兼顾社会发展需求。编制市县级海洋功能区划应强调可操作性，旨在确定更小面积海域的最佳使用功能或主导功能。市县级海洋功能区划的分类体系应比省级海洋功能区划的分类体系更加详细和具体，可以在现行的二级分类体系的基础上增加或细化分类体系。如果地级市行政区划中只包含一个沿海县，则不必再编制县级海洋功能区划。
    3.加强区划前瞻性和科学性研究  海洋功能区划应在客观展望未来科学技术与社会经济发展水平的基础上，充分体现对海洋开发与保护的前瞻意识，应为提高海洋开发利用的技术层次和综合效益留有余地。另外，应注重编制方法的科学性。
4．加强对功能区划修改的管理  规范程序是功能区划管理的关键。海洋行政主管部门提出编制海洋功能区划前，应当对现行海洋功能区划及各涉海规划的实施效果进行总结和评价，在此基础上提出编制工作的申请，经同意后方可组织编制。编制和修改海洋功能区划要建立公众参与机制。
    三、有关工作设想
    1.加强区划理论体系的研究  从现行的海域管理制度看，海域管理理论尤其是海洋功能区划理论体系的深入研究，还比较薄弱。海洋功能区划理论体系研究的滞后，造成了管理的深度和精度难以拓展，尚未完全形成对海域使用管理的有效决策支撑，必须加强海洋功能区划理论体系的研究。
    2．尽快开展区划的实施效果评估  要研究海洋功能区划实施效果评估的主要内容和技术方法，从行政管理、社会经济、海洋环境等方面设计评估指标体系，全面评估省市县级海洋功能区划实施情况。同时，海洋功能区划修编、修订或个别调整之前，也要进行海洋功能区划实施效果评估，以确保海洋功能区划整体工作的科学性和严谨性。
    3．认真做好区划宣传和培训工作  通过宣传培训，不断增强各级海洋管理部门的科学用海观念和依法行政的责任感、使命感，以及各类用海者合理开发、利用、保护海洋的自觉性，完善信访、举报和听证制度，为区划实施营造良好社会氛围。
    4．加快市县级区划编制审批工作  已经完成编制工作的市县级海洋功能区划要尽快报省级政府批准，尚未开展市县级海洋功能区划编制工作的地区要制定严密的倒计时工作方案。
    5．加大力度整顿和规范海域使用管理秩序  通过海洋功能区划的实施、监督、检查及海洋执法工作，切实做到以海洋功能区划引导和制约用海需求，保护和改善海洋生态环境，促进海洋经济有序、协调发展。