监管降临网游
来源于 《财新周刊》 2017年第28期 出版日期 2017年07月17日
先来的是审批，该来的是分级

2017年7月6日，广州， 麦当劳餐厅内，一群中学生在组队玩《王者荣耀》。

《财新周刊》 文 | 财新实习记者 张从志 蔡家欣 任芳言 记者 陈少远
　　凭借一款明星手游产品《王者荣耀》（下称王者荣耀）在网游市场高歌猛进的腾讯公司，忽被推入舆论漩涡，在7月4日正式启动了号称“最严防沉迷措施”——“12周岁及以下玩家21点后限玩”后，将在7月18日正式上线。此外，针对未成年人的“成长守护平台”六天内新增绑定账号超过100万，家长通过这一平台绑定孩子账号可掌控其游戏时间。
　　随着话题热度渐退，王者荣耀似乎已度过危险期，但由此引发的网游监管问题仍悬而未决。网游主要监管部门至今缄默，未作公开回应，这与2009年，因另一游戏巨头网易公司运营的现象级网游《魔兽世界》引发全民讨论时的姿态颇为不同。
　　不过，有别于《魔兽世界》所处的PC时代，王者荣耀诞生在移动互联网的沃土之中。八年之内，行业变局悄生。公开资料显示，2016年，手游（移动游戏）凭借1022亿元的市场销售收入成为份额最大的游戏品类，将端游（PC客户端游戏）、页游（网页游戏）甩在身后。
　　在公共舆论中，网络游戏被视为虎狼也非一朝一夕，从电脑端的页游、端游开始，青少年的“网瘾”即被视为网络游戏，甚至互联网的原罪。《魔兽世界》当初也因青少年沉迷而引起争议，但手游时代的到来又将舆论的“火力”推上一个新量级。王者荣耀风波的爆发即为例证。
　　风波之中的王者荣耀在现有监管框架下并未越过雷池。面对游戏行业的迅猛发展和舆论风向扭转，摆在舆论聚光灯下的是监管制度。
舆论为何倒戈
　　回顾发生在网络游戏仍是PC端天下的“魔兽事件”，游戏厂商、玩家与监管部门的博弈构成了事件的主旋律，风波也与网瘾有关，力挺玩家的舆论却为当时主流。
　　从2005年引进中国以后，《魔兽世界》已在华风靡一时。据称当时活跃玩家超过500万，18岁-24岁的年轻人占据了50%的比例，从学生、白领、公务员到企业家、公司高管，均为之着迷。
　　2009年6月，网易方面从原国内运营商第九城市计算机技术咨询（上海）有限公司手中，接管美国游戏企业暴雪公司制作的《魔兽世界》的运营权以后，按照惯例向当时的新闻出版总署与文化部同时递交了运营申请。
　　随后，文化部如期给予批文，新闻出版总署却未予放行，其公开理由被认为与《魔兽世界》当初引发的对网瘾问题的讨论有关，此轮冲突还因此被舆论称为“网瘾战争”。
　　网易作为新的运营商，不能为玩家开通游戏服务器。因此，当百度“《魔兽世界》吧”里出现了一个“贾君鹏，你妈妈喊你回家吃饭”的帖子时，该帖在网络上迅速蹿红，引发超百万个跟帖。
　　分析者认为，产生这一奇观的直接原因出于《魔兽世界》的玩家们无游戏可玩后的自我发泄，他们用这种方式宣示自己的“游戏主权”，争取“游戏自由”。直到2010年2月，新闻出版总署同意网易的申请，持续八个月的审批风波暂时告终，游戏得以继续。
　　与在“魔兽事件”中对游戏厂商和玩家的声援不同，舆论在王者荣耀引发这一轮争议中彻底“倒戈”，将矛头指向游戏企业，认为其助长青少年沉迷网游，危害无穷。此轮舆论风向转变的背景是手游（移动游戏）飞速普及。
　　例如，2016年，移动游戏以1022亿元的市场规模超过端游，增长至57.2%，成为最大的细分市场。而2016年中国手游市场的“双子星”——腾讯的王者荣耀与网易的《阴阳师》被视为各自母公司股价一路上涨的最大功臣。
　　手游市场的蛋糕已经大到无法忽视的地步，就连曾表态“打死也不做游戏”的阿里巴巴集团创始人马云，也被曝已改其志，推动阿里巴巴推出手游平台。根据第三方数据挖掘机构艾媒咨询（iiMedia Research）2017年发布的《2016-2017中国手机游戏市场研究报告》，未来手机将成为玩游戏的主要载体，页游、端游的体验缺陷将决定手游会成为游戏界主流，目前，网易、巨人、完美等页游、端游领域大佬加速手游布局和转型。
　　舆论风向的转变早已埋下种子。长期关注手游行业的北京优目科技联合创始人赵航告诉财新记者，网游出现的这些年中，也发生过多次声讨游戏公司的舆论事件，但王者荣耀是“第一个有这么高渗透率的重度互动游戏”，所以这一轮大讨论可以说是首次引发了全社会的参与。
　　在北京大学动漫游戏研究中心主任邓丽丽看来，手游的特征与移动互联网时代的特征相匹配。PC时代大量玩家需要去网吧玩游戏，渠道仍然受限，而手游时代在地铁上就可以来一局王者荣耀，门槛极大降低，“更容易出现问题”。
　　半年多时间，王者荣耀吸收了大量中小学生用户。腾讯公司的公开信息显示，截至今年4月，这款游戏的累计注册用户超过2亿。据第三方平台极光大数据的《王者荣耀研究报告》，14岁以下用户占比3.5%，15-19岁用户（含18-19岁成年用户）占比22.2%。
　　尽管网瘾已不再被视为精神疾病，但许多研究和调查都称，青少年沉迷网络游戏，尤其是涉及暴力、色情等内容，会对其身心产生巨大影响，甚至与未成年人违法、犯罪有明显关系。
　　当未成年人遭遇手游时代，社会的顾虑也在膨胀，许多中国家长和教师开始陷入困扰。“手机已经成了这些家长的天敌了。”小学教师黄鹂（化名）告诉财新记者，一位学生的父亲为了不让孩子拿到手机打王者荣耀，甚至躲在外面不进家门，“孩子对手机总是放不下，一直是闹着要”“晚上闹不睡觉，熬夜到凌晨4点多”。
　　防止未成年人沉迷网游也早已写入中国的法律法规。比如《未成年人保护法》第三十三条规定，国家采取措施，预防未成年人沉迷网络。而近期正在制定之中的《未成年人网络保护条例》，送审稿进一步明确，网络游戏服务提供者应当建立、完善预防未成年人沉迷网络游戏的游戏规则，对可能诱发未成年人沉迷网络游戏的游戏规则进行技术改造。
　　手游正在对未成年人产生何种影响，目前仍缺乏相关的实证研究。但不可否认，移动智能设备的可及性大大增强，在维护玩家的“游戏自由”，和保护在法律上被认为并无完全自主选择判断能力的青少年之间，更多人呼吁，监管重心有必要作出新的平衡。
谁来监管
　　目前，国家新闻出版广电总局（前身为新闻出版总署和广播电影电视总局，下称新广电总局）与文化部是网络游戏的两大主要监管部门。《魔兽世界》风波后，两部门对游戏监管的行政边界似已明朗。
　　2009年，中央编办发布《关于印发<中央编办对文化部、广电总局、新闻出版总署“三定”规定中有关动漫、网络游戏和文化市场综合执法的部分条文的解释>的通知》，指出：文化部是网络游戏的主管部门，在文化部的统一管理下，新闻出版总署负责网络游戏的网上出版前置审批。此格局一般被理解为新闻出版总署负责网游落地前的内容审核，文化部负责游戏上线运营后的行政管理。
　　事实上，两个部门此后仍不时发文明确自身监管职责。2010年文化部在《网络游戏管理暂行办法》中，规定“国务院文化行政部门是网络游戏的主管部门”，负责内容审查。文件要求国产网络游戏在上网运营之日起30日内应当按规定向国务院文化行政部门履行备案手续。
　　2016年2月，新广电总局和工信部公布《网络出版服务管理规定》，前者明确自己为网络出版服务（包括网络游戏）的行业主管部门，负责全国网络出版服务的前置审批和监督管理工作。
　　2016年6月，新广电总局公布《关于移动游戏出版服务管理的通知》，则要求在游戏上网出版运营后7个工作日内，需向主管部门书面报告出版运营情况。这意味着经营手游的网游企业在游戏上线之后既要向文化部备案审查，又要在7天内向新广电总局报备。
　　一位参与过网游审查工作的知情人士告诉财新记者，在很多游戏企业内部，负责网游“过关审查”的一般有两个团队，一个专攻新广电总局，另一个专攻文化部。
　　中国政法大学传播法中心研究员、副教授朱巍告诉财新记者，除新广电总局、文化部外，公安部、网信办、工信部、全国妇联等单位对游戏市场均有管控措施，“就像九龙治水，光有权没有责，我设置的门槛你都得通过，但是出了问题之后别找我”。
审批趋严
　　财新记者采访的多位业内人士均反映，游戏行业头上的“紧箍咒”越戴越紧，而分水岭是在2016年。
　　当年7月1日起，由新广电总局发布的《关于移动游戏出版服务管理的通知》开始实施，未经新广电总局批准（业内将该批文号称为“版号”）的移动游戏，不得上网出版运营；已经上线的，须在10月1日前补齐“版号”。这被称为“史上最严的手游新规”，严在“版号”更难拿了。
　　专门从事网游咨询服务的诺诚游戏法律师朱骏超告诉财新记者，上述通知下发前，“版号”即已存在，但是在过去，“很多游戏不拿‘版号’照样上线运营”，监管部门对此态度暧昧。
　　因规则不透明，“版号”新政受到业内的诟病。游戏的文字、图形、声音等都是审核内容，然而，到底哪里可能触犯红线导致游戏“难产”，很多从业者心里却没底。朱骏超发现，“版号”严起来后，市场催生了很多代理中介，专门为游戏开发者提供相关申报审批服务。此外，审批周期少则数月，多则超过一年，大大拉长了游戏开发和变现周期，增加了开发成本，也招致不满。
　　新规出台后，网上流传出一份某手游公司负责人“上书”总理的公开信，引起大范围讨论后被删除。该负责人在信中用亲身经历控诉“版号”审批增加了创业成本，称自己“按规定去申请‘版号’，其中两个游戏的版号申请已经过去九个月了，结果仍然了无音信⋯⋯”，其认为这“阻碍了企业创新之路”。
　　不过，中国音像与数字出版协会游戏工作委员会随后发表调查结果称，该负责人所述经历不实，属误导社会舆论。
　　另一个在游戏圈中广为流传的细节是，“版号新规”出台后，有行业人士声称要发起一次对新广电总局的诉讼，并开启众筹，在4小时之内便筹到了3万元的诉讼费。
　　2016年6月30日，苹果向国内移动游戏开发者发送的一条通知，称“根据2016年5月24日新闻出版广电总局颁布的公告”，要求游戏开发者在提交App审核信息时填写批准号码和批准日期，此前相对独立的iOS系统也受到新规波及。
　　互联网数据资讯平台艾瑞咨询（iresearch）分析师认为，苹果发布的通知只是一个引发行业关注的导火索，意味着此前多年对手游行业的宽松监管时代已结束，手游行业也进入了一个像客户端网络游戏那样的严格管控时代。寻找平衡点
　　公众却似乎对管控严格缺乏实际体验。在王者荣耀风波中，呼吁加强监管的声音仍是主流。
　　审批收紧后，效率问题也摆上台面。尽管新广电总局已经大大提高了审批速度，由过去的每月50多款增加到现在的超过500款，顶峰时甚至超过千款，但历史存量仍然很大。艾瑞咨询统计发现，移动游戏市场监测系统mGameTracker收录的10015款游戏中，仅1893款游戏有“版号”，“版号”覆盖率不超过20%，截至2017年1月5日，没有游戏因此下线。
　　而“版号”审批与文化部对游戏内容与经营单位进行的审查多有重复。重庆师范大学教育科学学院副教授刘建银曾撰文指出，其核心都是对网络游戏的场景、对白、音乐、脚本等进行全面审查，重复审查很可能导致一些网络游戏无法正常上线，从而影响了正常的市场秩序。另一方面，市场中许多含暴力、色情、赌博等不良内容的游戏仍穿网而过，通过打擦边球吸引用户。近年来，因网游接触色情、暴力等不良内容而对青少年身心造成损害的案例时有曝光。
　　随着手游用户接近天花板，游戏行业开始陷入低端竞争的怪圈。艾媒咨询发布的《2016-2017中国手机游戏市场研究报告》显示，中国手游用户规模达5.23亿人，增长速度持续放缓。该报告认为，手游市场正经历恶性竞争阶段，刷榜、炒作现象随处可见，产品特色不足，同质化严重，真正算得上精品的凤毛麟角。
　　“互联网产业是瞬息万变的，更新换代速度非常快，在手游领域表现得尤为明显，如果依然按照传统的监管方式，像设置事前审批的做法，很有可能会限制到互联网产业的发展。”最高人民法院行政审判庭副庭长王敬波曾表示，政府监管应当更多考虑根据产业特点，将监管资源放在事中和事后，让监管方式适应产业特点，而不是让产业去适应监管。
　　监管部门也在尝试改变。2016年12月1日，文化部印发了《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》，其中规定在游戏市场的后期管理中，主要采用接受投诉举报，随机抽查的执法模式。
　　多位专家表示，在PC时代，这种执法模式被用于网吧的管理在限制未成年人沉迷网游上的确取得了效果，但在“人手一机”的手游时代，这种管理仍然滞后。据了解，目前平均每月上线新游戏近千款。朱骏超告诉财新记者，行政部门的执法力往往十分有限。
　　此外，“越大的企业管得越严盯得越紧，结果一盯一管就死了，尽管王者荣耀存在很多问题，但总体上它比其他手游好很多。”朱巍担忧，监管不当导致“劣币驱逐良币”，“不好的企业和产品出来占领市场，反倒缺乏监管”。
　　一面是游戏行业“松绑”的诉求，一面是未成年沉迷网游的隐忧，监管如何平衡至关重要，如何在保障游戏产业正常发展的同时守住底线，成为各界的关注焦点。