“一地两房”后遗症爆发
来源于 《财新周刊》 2017年第37期 出版日期 2017年09月18日
同一地块建起商品房和保障房，两类居民矛盾激化，政府围绕均等化“打补丁”

2017 年9 月1 日，北京丰台区西三环附近的玉璞家园小区里， 原定拆墙的8 月31 日最后期限已过，三米高的铁围栏依然屹立。

文 | 财新记者 王婧 黄子懿 郑丽纯
图 | 财新记者 黄子懿 杨一凡
　　周越（化名）今年33岁，是深圳一家公司的文员。几年前，她母亲接受了膝关节置换手术，行动不便。为此，周越卖掉一套楼梯房，置换成深圳市龙岗区金御半山小区的一套电梯房。
　　深圳房价高企，这套89平方米的新房，总价近450万元。周越出租了另一套自有住房，加上她父母的退休金，凑齐月供1.5万元。“每个月过得紧巴巴的”，8月30日，她对财新记者说。
　　今年6月底，周越一家五口搬入新居。7月，726户公租房租客入伙，与832户商品房业主为邻，双方共享花园和停车位。一套50平方米的公租房，每月租金加上管理费不过1000元出头，远远低于商品房业主的住房支出。租购还要同权，业主们无法接受。
　　金御半山小区一期共有八栋住宅楼，围绕花园四周分布。公租房和花园之间有一段水泥矮墙，矮墙设有缺口，供租客们出入花园。“这就像堤坝上的缺口，一定要堵住。”周越说。
　　商品房配建保障房小区遍布全国各地，类似的隔离设施随处可见。它们形态各异，或是隔离墙，或是绿化带。隔离设施两侧，往往景观差异巨大，甚至有人形容“一边是欧洲，一边是非洲”。
　　商品房一侧业主认为，共享将摊薄自己用较高代价获得的资源，要求建墙；保障房一侧业主认为自己受到歧视，要求拆墙。矛盾就此爆发。
　　高档商品房和配建保障房价值悬殊，究竟如何解决产品区隔、如何平衡两类居民利益，既是棘手的社会治理问题，也是极富挑战的房地产开发技术问题。这是商品房配建保障房模式的“后遗症”，引起房地产行业、消费者乃至整个市场的关注和讨论。

分开管理是“惯例”
　　在北京，一场拆墙之争，也已持续数月。位于丰台区的限价房小区玉璞家园，与商品房小区西宸原著位于同一宗地块上。从2017年3月起，限价房业主就要求打通用于分隔两类住宅的高墙。他们认为：拆墙事关尊严与权益，惟有拆墙才能保障生活品质与资产完整。
　　玉璞家园的售价为每平方米2.1万元。而西宸原著为高端平层、双拼别墅和叠加别墅，户型多分布在200平方米-400平方米之间，均价一度升至每平方米16万元，总价不低于每套2000万元。
　　但别墅业主无法接受拆墙。“情感上受不了，利益上也直接受损。”业主张涛（化名）对财新记者说，一旦隔离墙拆掉，小区品质肯定大打折扣，“均价跌三成的话，相当于一个首付就没了”。
　　玉璞家园和西宸原著由龙湖地产（00960.HK）和葛洲坝（ 600068.SH ）共同开发。接近项目开发商的人士表示，上述地块在拿地之时，政府并未规定两种类型的房产不允许设置隔离。
　　设置隔离并将商品房和保障房分开管理，确是房企应对配建小区的惯例。
　　所谓商品房配建保障房，是指政府将“建设一定比例的保障房”作为土地出让的条件之一，由获取土地的开发商承担保障房开发建设任务。作为对价，政府相应降低部分土地出让金。
　　最初，开发商按照固定比例配建保障房。比如广州首个交付使用的配建小区翠悦湾，2011年土地出让时政府即已明确：地块40%将用来建设公共租赁住房。财新记者现场走访发现，该小区绿化较为平均，公交车站、超市等公共设施，距离公租房更近。
　　广州共有六个小区是按固定比例配建保障房的。据财新记者了解，即便前期统一规划、后期物业统一管理，这些小区依然都设立了隔离墙。
　　随着土地价格一路走高，按固定比例配建的出让模式逐渐被“竞配建”所取代。在政府限定最高地价的条件下，哪家开发商报出更高配建比例，土地就归哪家。一名地产界人士表示，开发商会将配建成本计入商品房部分，配建比例越高，商品房越高端，卖得更贵才能回本，“这本身就造成了矛盾”。
　　近期，广州一份规划图曝光，引发社会哗然：开发商在一宗地块上修建41套别墅，配建730套保障房。“这并没有关系。”一名房企人士称，“竞配建”模式下，开发商常常分两手操作，把商品房和保障房设计为不同档次的产品，甚至直接分成两个小区命名。
　　有要求匿名的开发商物管部门回复财新记者称，保障房和商品房归属同一家物业公司有利于管理，“但要分区，在小区设置门禁识别，且商品房物业标准要比保障房高”。
　　多名房地产业内人士认为，不同档次的住房，针对不同的人群，将商品房与保障房分隔管理，是理所当然。“买房和租房代价不同，后期缴纳的管理费也不同，理应享受不同的服务。”一名开发商内部人士称。
保障人群形形色色
　　住房市场化以后，房地产行业就像一个筛子，以不同价格的房子，将拥有不同经济实力的人群“筛”到了城市中不同小区。近年房价持续上涨，初次购房年龄愈发滞后。中国自2011年起大规模兴建保障房，成为这些人的“避风港”。原本用于“兜底”的保障性住房，涌入形形色色的人群。
　　2011年初，中央政府提出，未来五年要建成3600万套保障房，且2011年和2012年各1000万套。目标层层分解，一些财力雄厚的地方政府是修建保障房的主力。广州为完成上级下达的任务，把各式各样的房屋纳入保障房范畴统计。
　　保利投顾研究院提供给财新记者的数据显示：2011年4月28日，广州首宗“竞配建”地块成交。此后，该市共计成交住宅用地259宗，其中配建保障房的地块为57宗，占全部成交住宅用地的22%。
　　这些地块上配建的保障房面积共计201.63万平方米，迄今无一售卖。数据显示：其中回迁房面积约97万平方米，占比高达48%，成为配建保障房的主力。其次是政府性房源和人才公寓，分别占18%和8.5%。而真正明确标识用于“公共租赁住房”的地块，配建面积不到7万平方米。另有大约9.5万平方米，混合了外来务工人员公租房与回迁房。即便二者相加，规模也不超过全部配建保障房的10%。
　　北京的配建保障房用途与广州存在较大差异。保利投顾研究院进行了不完全统计，自2012年12月11日至今，北京至少成交配建住宅地块124宗，配建总建筑面积为767.5万平方米。其中，限价房和自住房两大产权类政策性住房，配建面积占比超一半。
　　产权类保障房售价较商品房便宜，虽然再上市环节面临一定限制，但只要能再次入市，便出现巨大套利空间。这类保障房的分配是否公平，屡遭质疑。
　　在玉璞家园，财新记者看到，小区门口不乏宝马、奔驰、保时捷、路虎揽胜等“豪车”。小区物业人员估计，2017年3月才交房的玉璞花园，目前入住400多户，一半的房子已经出租。
　　接受财新记者采访的多名专家均认为，目前保障房的概念已经泛化。居住者中“穷人”比例，越来越少。“传统的中产阶级概念，出现了断裂。”中山大学政治与公共事务管理学院教授郭巍青指出，过去，只要接受了高层次教育的人，就能找到体面的工作、不错的收入，进而拥有住房、汽车，获得对应的社会声誉。但是现在，房价一路飙升，工资收入难以企及。
　　这部分人群曾被称为住房保障的“夹心层”，无论是收入、能力，还是社会地位，他们依然存在巨大上升空间。地方政府纷纷打出“以房留人”旗号，人才住房、人才公寓层出不穷。比如深圳，2016年8月，该市对外宣布：“十三五”期间，要新筹集人才住房不少于30万套，这一规模已和当地“十三五”规划中的商品房市场规模相当。
　　“这些保障房保障的是一个城市的竞争力。”广州市城市规划委员会委员、华南理工大学教授袁奇峰对财新记者说。随着保障房日益泛化，住进保障房的人群形形色色。袁奇峰认为：在目前的情况下，在一些城市，保障房的作用已经逐渐从“促公平”转变为“促发展”。
容积率硬伤
　　良好教育背景匹配着权利意识和公平诉求，这些人住进保障房，规划、建设、管理方面种种差别，令其愤而维权。
　　常常当作维权“抓手”的是容积率。宅地容积率往往在土地出让之时就已经确定，同一块宅地，容积率惟一且固定。在通过“竞配建”拿地的小区，开发商为成本计，往往只愿满足政府规定的最低要求，将多为小户型的保障房容积率设计得极高，导致保障房密集而拥挤。而为了平衡成本，商品房一侧往往设计成容积率更低的高端楼盘，只要整个小区满足容积率要求即可。这意味着，如果分别计算容积率，保障房一侧严重超标。
　　比如位于北京市朝阳区东坝乡的龙湖天璞家园，项目公示的容积率为2.2，绿化率为30%。但根据自住房业主测算，和商品房隔断之后，保障房区域的容积率上升为约3.4，目前绿化远远没有达标。
　　事实上，容积率问题也会引发商品房业主维权。在深圳金御半山小区，商品房业主们搜集到各种官方文件。例如，当地规划和国土资源委员会（下称规土委）曾于2016年1月发布《城市更新项目保障性住房配建规定》，其中规定：保障性住房配建面积是住宅建筑面积的8%-12%。
　　金御半山小区属固定配建比例的小区，位于龙岗区布吉街道一片更新改造用地范围内。按照规划，这一大片土地上需配建保障房6.7万平方米，其中金御半山小区所在的南片区，需要配建保障房3.6万平方米。
　　据财新记者了解，配建保障房全部落地在金御半山一期之内。深圳市城市更新开发企业协会会长耿延良向财新记者介绍，为了防止项目烂尾，政府通常会要求保障房在项目一期中集中建设。这意味着，若以面积计算，金御半山一期配比已然超标。若以户数计，据业主们统计，小区一期共有商品房832套，几乎按1∶1的比例配建公租房726套，这让业主极为愤怒。
　　建纬（深圳）律师事务所的律师颜雪明曾于2016年3月在《住宅与房地产》杂志撰文称：“在低密度区域，业主享受到的是更少的居住人口、更宁静的环境、更多的绿化，他们为居住环境支付了更高价格。而高密度区域的业主，往往以同一个小区不应区别对待为理由，反对区域分隔，这实际上是侵犯了低密度住宅区业主的利益。”
政府要求“拆墙”
　　2017年以前，各地政府并没有明确禁止开发商对小区进行隔离管理。在北京，分区管理还一度得到官方承认。2015年7月，北京市住建委发文规定：“若商品房与保障房分区实施物业管理，应分区建设公共建筑和共用设施，分别配套设备设施。”
　　拆墙风波闹得沸沸扬扬之际，2017年8月，北京市住建委明确：开发商在小区违法设置隔离，将不批预售、暂停网签。对于拿到预售证再增设隔离的开发商，住建委要求限期整改：8月31日前拆除，9月1日开始检查。
　　北京市住建委还约谈了20多家房企，要求拆除或停建商品房及其配建保障房之间的隔离设施，尽管这些项目绝大多数还未交房。
　　在深圳，政府也站在租户一边。针对金御半山小区的矛盾，8月中旬，深圳市规土委龙岗管理局答复商品房业主：反对隔离。8月3日，龙岗区住房和建设局亦给公租房租户回函称：该局联合街道办、区保障房公司约谈了开发商和小区物业，要求开发商准许租户与商品房业主以同样的方式办理停车位月卡、大门门禁卡等。
　　9月初，深圳市住房和建设局印发《人才住房和保障性住房配建管理办法》，其中规定：开发商不得在人才住房和保障性住房与商品住房之间设置围墙等物理隔离，也不得有其他类似的歧视性措施。
　　深圳市寸土寸金，城市更新是开发商获得地块的主要方式，配建亦多采用固定比例。接近深圳市政府的人士对财新记者说，在固定配建模式下，此前政府并没有限制开发商分区管理的行为。然而在实践中，保障房住户多次向政府投诉，主要内容有两点：第一，开发商往往将小区中“最不好”的地块用来建设保障房，例如靠近马路、噪音较大的位置，垃圾站等全小区的公用处理设施也往往会设置在保障房这一边；第二，开发商将小区分隔管理，导致保障房区域公用设施和绿化严重不足。
　　该人士认为，在深圳，对于包含保障房项目的地块，政府在地价上已经做出让步，且开发商建好人才住房，政府亦按照建安成本予以回购，与其他城市无偿移交有所区别。“有些开发商恨不得就把人才房当作隔音墙来用，政府也是保障房的业主，为什么要接受差别待遇？”他反问。
　　深圳市城市规划设计研究院城市更新规划研究中心主任王嘉认为：小区停车位是否共有，花园是否与人共享，直接决定了社区品质高低，生活品质进而反映在楼价上。“若开发商没有在销售环节讲清楚，购房人事后心有不甘，后面就会出现一笔烂账。”王嘉说。
　　前述接近深圳市政府的人士则表示，包含保障房的小区，商品房价格低于周边，购房者享受了较低价格，又不愿意承受代价，诉求也不合理。
混居之争
　　住宅开发建设中安排共享混居，欧美国家已经实践了数十年，旨在促进居民交往和阶层融合。各国模式多样，例如向穷人提供住房优惠券，帮助他们入住私人房屋，或是将公共住宅与商品住宅联合开发。然而一个希望创造多元社区的政策在国内落地时，却陷入一厢情愿的尴尬。
　　多名房企人士在接受财新记者采访时称，如果现行的“竞配建”式土地出让制度不改变，开发商就只能在同一小区设计两种不同的产品。“如果墙内是欧洲，墙外是非洲，这道墙是拆不掉的。”一名房地产业内人士直言。
　　国家行政学院社会与文化教研部副教授马秀莲长期研究保障房。她在接受财新记者采访时称：“如果要实现混居，应该是一样的房子和公共空间，这肯定有成本问题，开发商不会干，谁又来承担这个成本？”马秀莲建议，如果要求物理形态上无差异，政府应当分担更多的开发成本。
　　一些地方政府已经意识到“竞配建”模式的弊端。在北京，自住房用地逐渐开始独立供应。该市2017年上半年出让的20宗宅地中，有14宗直接以自住房用地名义供应，不再作为商品房的配建小区。
　　而在固定配建模式下，政府利用地价让步获得的话语权，颁布更加细致的规定。《深圳市人才住房和保障性住房配建管理办法》规定：人才住房及保障性住房需要与同项目商品住宅保持一致且总体和谐；两类不同房屋公共区域装修标准一致，前者坐落布局应当能方便共享小区设施及物业管理。
　　北京市2017年2月发布的《自住型商品住房规划设计方案审查要点》征求意见稿也要求：同一居住项目在建筑控制高度条件一致的情况下，自住型商品房与普通商品房在建筑密度、人口密度和人均绿地指标等方面应基本保持一致。
　　“以后这种配建小区，就是不允许别墅和商品房同时出现。”前述接近深圳市政府的人士称。
　　在物业管理方面，2016年至今，广州和深圳先后颁布规定，明确保障房住户和商品房业主共享设施，双方执行统一物管收费标准。
　　上述一系列规定意味着政策围绕均等化“打补丁”，但这些文件能否抹平心理上的隔阂？郭巍青认为，依靠强制实现形式上的共享，难以抚平商品房业主“被剥夺”的感受。他认为，应对两部分人群进行一定程度的分离，避免让其生活在毫无差别的同一个小区。否则，不公平感将长期伴随在小区生活中。
　　另有学者认为，目前各地通常将商品房建设在小区某一部分，又将保障性住房建立在小区其他部分，这不是真正的社会混合。耿延良建议，应该在每个楼层插花式安排保障性住房，依靠现在的管理手段，这种设想完全可以实现。
　　2016年，住建部提出倡议推广“街区制”。通过“窄马路、密路网”的城市道路布局，将大型小区用马路自然分隔成不同的“格子”。从国外经验来看，这些“格子”的边长不宜超过200米。
　　袁奇峰认为，可以充分利用道路的分隔功能，将不同人群安置在不同“格子”的住宅中，从而实现“大混居、小聚居”的配建格局。■
　　财新记者侯雯，实习记者杨昳、方祖望对此文亦有贡献