（二）国家行局对合作金库的资金支持及合作贷款的膨胀发展

根据《合作金库规程》，合作金库股金应主要由合作社及联合社购买，国家行局之提倡股仅为临时措施。但由于合作社社内资金极端匮乏，合作金库股金长期主要依赖国家行局购买。至1940年，全国5所省合作金库，除江西省外，其他各省国家行局与政府机关认购比例均在90％以上，四川与广西两省几乎达100％，合作社及合作社联合社认购比例微乎其微。提倡股金不需偿还，实为政府对合作金库的无偿拨款。

表2          各省合作金库股金组成比例表                    单位：元

资料来源：根据丁宗智：《八年来之合作金融》核算，第4卷第1－2期合刊，第116-117页。

注：云南省合作金库提倡股原出处未详细说明，但指出，富滇银行为最大股东，故可推断资金主要来源仍为提倡股。

各县市合作金库股金也主要为政府指导机构与国家行局认购，合作社认购比例很小。兹以合作事业管理局统计之全国410所县市合作金库股本情况分析提倡股认购情况：

表3           全国县市合作金库股金统计表              单位：元

资料来源：根据中国合作事业协会编：《抗战以来之合作运动》，中国合作事业协会1946年版，第46页表格计算整理。

注：原表数字计算有明显错误，本表予以纠正；合作社股与提倡股总额未包括湖南与河南两省，故平均比例之和不足100％，提倡股所占比例应略高于表中计算数。

就以上410所合作金库整体来看，合作社股与提倡股大致各占50％，实力相当，但实际分析不难发现，这并非普遍状况，两种股本达到均衡，主要是因为云南省合作社股占到86％以上，从而将全国平均合作社股比率拉高，（张曼茵认为，云南省合作社股占比较大原因，很可能与云南省合作事业管理处处长杨光诚有关，杨出生于云南名门望族，本人非常信仰合作。[15]）若排除云南特例，其他各省股份中，合作社认股总数仅4 280 321元，占比11.8％，提倡股认股总数约32 532 290元，占比88.3％。[16]四川等省提倡股比例达90％以上。

不惟如此，为扩大农贷规模，国民政府还曾几次下令为合作金库增加股本，四川省合作金库成立时实收资本仅214万元，抗战以后逐年增资，至1940年收足1 000万元注册资本。重庆市合作金库1941年1月成立，股本100万元，1942年增为400万元，1943年进一步增至1 000万元。[17]浙江省合作金库1939年实收股本1 215 700元，1940年也增至1 497 200元。各县合作金库最初一律规定资本10万元，1940年以后，四川省库辅设之县库均增至20－30万元，中国农民银行辅设之各库，自1942年起，也一律提高至20万元，[18]新增股本亦全部为国家行局认购。

国家行局同时直接以透支或抵押放款形式，为合作金库提供资金。1938年中国农民银行与四川省合作金库订立协约，规定“凡县库缺乏资金时，即可将其放款合同向农行作为抵押借款，”[19]1938年，中国农民银行直接向四川省合作金库或经省库向各县库转贷资金2 857 593元。[20]农本局在其辅设之合作金库提倡股本用尽时，允许合作金库再以透支方式，向农本局申请拨付资金，用于合作贷款发放。1939年，农本局向其辅设之合作金库提供透支款项3 889 815.86元。[21]

由于有国家行局充足的资金支持，合作金库贷款急速膨胀。1937年各省金库贷款34 417.00元，在全国合作贷款总额中占比4.97％，不到5％，至1940年贷款总额增至34 047 665.53元，增加253倍，在各类合作贷款机构中占比增至14.82％。具体情况见表4：

表4        各类贷款机构历年农业合作放款比较表（1937年－1940年）

资料来源：张绍言：《合作金融概论》，上海：中华书局1944年版，第58页表格。

（三）合作贷款质量之低劣及合作金库的迅速衰退

抗战初期，突击设立之合作组织，普遍质量低下，信誉不保。另一方面，合作金库贷款资金，实际来源于政府拨款，处于无人负责状态，加之国民政府将合作贷款发放数额作为考核地方政绩指标，造成地方政府及国家行局单纯追求贷款规模扩大，对贷款对象之审查、贷款用途之监督，流于形式。其结果，造成大多数贷款有贷无还，不良贷款比率畸高。兹谨以合作贷款规模最大之四川省为例，观察当时贷款损失情况。1937－1941年间，逾期贷款比率在62％以上，1942年有所下降，但仍在半数以上。

表5        四川省农业合作贷款逾期率统计表（1937－1942）

资料来源:根据四川省政府统计处编:《四川省统计提要》(民国卅四年辑)，四川省政府统计处1945年版，第59页数据整理。

注：1937年逾期贷款比率过高为1938年春川省发生严重旱灾所致。

由于坏账严重，经过二三年粗放经营，至1941年时，提倡股资金已消耗殆尽，如贵阳县金库1941年始就已经无款可放。据社会部对浙江、四川、江西、湖南等14个省市454所合作金库的调查，至1942年，全国半数以上合作金库均停业或被动委托银行代办，如四川的县合作金库被动合并于银行分支机构者已达24库，被动委托办理者32库，仅剩余71库独立经营。甘肃合作金库数量本来不多，而被动合并者达11处，委托银行办理者4库，所余者仅2库。其他广西、湖南、湖北、浙江等省，被动合并或委托者均达半数左右。[22]而且，经合作金库发放之农业贷款，多数未能用于农业生产，而被农民单纯用于消费，甚至被地方乡绅或官吏转化为新高利贷资金，国民政府希图以合作贷款促进农业生产的计划失败。同时，1941年以后，在连年战争及自然灾害打击之下，国统区粮食大幅减产，由此引起粮价上涨。同时，军费开支庞大，财政入不敷出，通货膨胀逐渐失控。1941年底太平洋战争爆发，中国外援通道完全断绝，中国原本已岌岌可危的经济更是雪上加霜。

基于以上两方面原因，加之1942年起国民政府农贷政策由扩张转为收缩，且农贷重点“以直接增加生产为目的”，[23]合作贷款种类及规模均遭大幅度压缩。在紧缩性农贷方针约束之下，各行局逐渐收回对合作金库的提倡股，并严格限制对合作组织的贷款标准，“凡已辅设之各级合作金库，应积极鼓励社员增加社员股金，逐渐收回提倡股，以达成其自有自营自享之目的。”[24]“各级新旧合作组织及其他农民团体之贷款，必须择其组织健全经营合理者优先贷款。”[25]资金来源断绝，合作金库之贷款业务骤然之间陷于困境。继之，国民政府为配合战时统制经济政策，于1942年8月实行国有银行专业化改革，由中国农民银行专业办理农贷业务，其他行局所辅设之合作金库，均转归农业银行统一管理。合作金库归农民银行指导之后，失去独立发展地位，合作贷款停滞，“乃自改归农行辅导以后，形式上虽有合作金库之设置，但实际仅农行之一种附属农贷机构，目前所需开展之消费、分配各种业务，均不贷款。”[26]“再者合作金库因业务紧缩，开支浩大之结果，所有提倡股金及股本金，多亏蚀殆尽，……”[27]到1944年初，全国先后停业的合作金库达292个，为合作金库总数之3/4。[28]营业者也大多业务萎缩，亏损惨重，如广西各县合作金库1941年发放合作贷款16 761 334.83元，1942年降为8 304 524.25元，减少8 456 810.58元，计51.46％，1944年发放合作贷款金额锐减为100元，基本停顿。[29]湖北各县合作金库贷款业务交农民银行代理以后，作为“委托库”名存实亡，据1946年对该省22县库的统计：有13库亏损法币2787.7万元，只有9库盈余25万元。[30]机构设置上，农民银行亦对合作金库进行了大幅度精简，以节省开支，将大部份县合库与各地农行重点办事处合并为代办库，将邻近的县合库纳入代办库之下成为兼办库，合作金库完全丧失独立地位，“自下而上”发展路径归于失败。

二、“自上而下”合作金库制度建设及向国家银行的转化

（一）“自上而下”制度设计及全国合作金库体系的重建

对于前一阶段合作金库制度建设的失败，国民ZF将主要原因归结为“自下而上”的发展路径，认为由合作社与合作社联合社组织合作金库，易受制于合作事业发展程度，且县市合作金库由各地方ZF监督，缺乏统一筹划，亦为合作金库体系混乱的重要原因。鉴于此，国民ZF于1943年重行颁布《合作金库条例》，改革中国农业合作金库制度。与《合作金库规程》相比，主要改变之处有以下几点：第一，将合作金库体系由三级制改为两级制，分别在中央与县市设立，撤销省级库，改为中央合作金库分库，为非独立单位；第二，发展路径改为自上而下，先设立中央合作金库，再辅设县市合作金库；第三，进一步上收对合作金库的控制权，指导监督机构由各级ZF改为中央合作及金融主管机关。《条例》第3条规定，“合作金库受合作及金融主管机关监督指挥，中央合作金库及其分支库之设立，应呈请中央合作及金融主管机关备案。县市合作金库之设立，应向各县市ZF登记，并经中央合作金库核转中央合作及金融主管机关备案。”[31]所谓“金融主管机关”在当时系为代行中央银行职能之四联总处，之后改为中央银行；第四，合作金库股金主要由国家行局认购。《合作金库条例》规定，中央合作金库资本6 000万元，其中5 000万由国库及国家银行认购，其余才由“各省市ZF、各县市合作金库、各级合作业务机关、各合作社团及县以上各级合作社认购。”[32]第五，实现ZF对合作金库绝对人事控制。合作金库设理事会，理事25人，其中13人由中央合作及金融主管机关选派，其余由各认股单位选举。理事会人员选派与认股办法相联系，使得合作金库从资金到人事，全部受国民ZF及国家银行控制，转化为国家金融机构。

受战争影响，中央合作金库迟至1946年11月才告成立。新成立的合作金库股本6 000万元，由国库一次拨足3 000万元。中中交农四行各认股500万元，共2 000万元。其余1 000万元由各省（市）ZF及各县合作金库、各县合作业务机关、各县合作社团及县级以上合作联社分别认购。[33]中央合作金库成立之后，即迅速在全国设立分支机构，同时将原有各省合作金库改组为分库。在ZF推动下，至1948年短短两年时间，即在全国范围设立15省市分库，22处支库，另设分理处56个单位，且为办理农业贷款之便利，又成立机动性工作站30单位，此外，为方便资金调拨及实物采购，于上海设立信托部，至1948年8月，中央合作金库拥有各类分支机构共计123单位，分布于全国40省市，详细情况见表6：

表6       中央合作金库分支机构一览表（1948年8月）

资料来源：上海市档案馆藏档案Q70－3－19。

注：辽阳支库、许昌、禹县支库因战事暂停营业；安东支库因战事撤退；延安分处、樊城支库、襄城分处因战事暂缓筹设或成立

1948年下半年以后，国民党在军事上接连失利，其在东北、华北、中南地区的合作金库大量停办或转移，同时在南方国统区继续设立新的合作金库，至1949年3月，合作金库仍拥有各级分支库及分理处等分支机构达54处。

至南京国民ZF倒台前夕，中国已经建立起覆盖全国的合作金融体系，但这个所谓的“合作金融”体系，其股本构成全部为国库拨款与国家银行出资，行政上归财政部和社会部指挥监督，业务上由四联总处指导，并成为“四行二局一库”国家垄断金融体系的组成部分。与其他国家银行不同之处仅仅在于，中央合作金库的贷款对象以兼营合作社、专营合作社、各级联合社及合作业务机构为主。对此种模式，寿勉成在上海分库成立周年训词中曾予以肯定：“本库是国家银行之一，组织体系采自上而下，完全配合目前国家政策，以推行全国合作事业，因为本库确具有国家银行的地位，组织发展，业务经营自易着手，如采取由合作社联合组织设立，业务自不如现在如此容易发展。”[34]

（二）金融当局对合作贷款的严格监控与合作金库自主性的完全丧失

除股本主要由国家行局购买以外，合作金库之贷款资金，亦主要由四联总算处逐月以透支形式拨付，再由中央合作金库按照计划，向各省区之合作社、合作联社及其他合作组织分配额度。合作贷款种类、贷款区域及贷款额度等各方面，均处于中央银行及四联总处的严格管理与监督之下，“每期贷款拨放后，中央银行及四联总处须派员抽查，如放款不确实，贷放误农时，成果无把握，甚或移放他处，则以后各期即不续拨。”[35]此外，对贷款额度及贷款区域等方面的变更权，亦要听命于四联总处，中央合作金库仅在同省份同种类范围内有调整权，对涉及跨省跨种类等整体事宜，则须经四联总处核准，合作金库无权自行决定。1948年，针对部分省区申请增加贷款额度，四联总处回复称，“……额度有限，且未便以一隅关系牵动全盘计划，一经变动，困难殊多。且除同种类同省区之贷额得由管辖库统筹，前经函达有案外，其不同种类或不同省区之贷额，如额度变更，须得主管部及四联总处之同意，尤非本库所能决定。”[36]由此，中央合作金库的合作贷款业务完全变为国家农林政策的推行渠道，需要严格按照国家农林政策需要，制定贷款计划。中央合作金库订定之《三十七年度农业土地金融贷款计划书》称，“本年度农业及土地金融贷款业务方针，系参酌农林地政两部工作计划，及中美农业技术合作网之建议而订定，以期与ZF之政策相配合，……”[37]

在中央银行及四联总处的监控及资金支持之下，合作金库严格按照国家农贷计划，分区域发放合作贷款，异化为国民ZF农贷政策的执行机构，其“合作金融”性质丧失殆尽。此期间，由于有国家资金支持，合作贷款规模迅速扩大，1947年1至12月，贷款数额从12亿元增至近80亿元，增长6.8倍，贷款社数累计达1338个。[38]1948年达3万亿元，贷款区域覆盖全国20个省，形成农业贷款的新高峰。

（三）“合作”性质的弱化及向国家银行的转变

合作贷款业务的膨胀，并不能表明合作金库已经成为中国农业合作事业的专业金融机构。事实上，合作金库既未能单独承担合作贷款职责，亦未将合作贷款作为其单一甚至主要业务。

首先看合作贷款。1942年以后，合作金库名存实亡，合作贷款主要由中国农民银行承担。中央合作金库建立以后，四联总处对中国农民银行在农贷领域的分工，以“7种农业改良工作，即农业机械、肥料、种籽、除害、制造、运送、防灾等金融为主要业务”，[39]停止其合作贷款业务。但实践中，中国农民银行仍继续以合作社为贷款对象，1946、1947两年，中国农民银行合作贷款比例分别为35％与28％，为该行第二大贷款业务。而合作金库除合作社外，亦向农会等非合作性质组织发放贷款。故两家机构在农贷业务上并未有清楚分工，主要依靠协商办法，划分区域进行。《中央合作金库1948年度办理农业合作贷款须知》规定，“本库发展与中国农民银行商定，分别贷放及共同贷放区域另案通知，如事实上有调整必要，可就近与农行洽商，再报总库。又本库与农行均未规定之粮贷、棉贷、烟贷区域，如有必要，亦可酌贷，但应与农行配合并报总库核示。”[40]实际上，由于中国农民银行实力胜于合作金库，对于合作贷款的发放，不论从贷款规模抑或贷款区域，都远远超过合作金库，成为中国第一大合作贷款机构。而合作金库作为名义上的专业合作金融机构，反居于农民银行之下。至1948年上期，中国农贷实际透支额87 346.58亿元，其中农民银行负担65 762.07元，占比75.3%，中央合作金库负担21 584.51亿元，占比24.7%；实际贷放额84 195.73亿元，其中农民银行负担66 971.19亿元，占比79.5%，中央合作金库负担17 224.54亿元，占比20.5%。[41]从服务区域看，农民银行贷款区域也远远超过合作金库，由于篇幅所限，兹仅以农业贷款之两个最主要领域——粮食贷款与棉花贷款分区情况观察。

表7     中国农民银行与中央合作金库农贷区域划分表（1948年3月20日）

说明：农田水利及农仓贷款配合粮食贷款区域办理。

资料来源：根据上海档案馆藏，档号Q70－3－52－225表格整理。

根据《合作金库条例》，合作金库须“以专营或兼营之各级合作社、合作社团，及合作业务机关为限”。[42]按此规定，合作金库应为合作组织之专业金融机构。但实际上，各地合作金库均兼营普通工商金融业务。合作金库合法经营工商金融的理论依据，源自其吸收外部存款。原则上合作金库贷款资金由四联总处（1948年以后为中央银行）拨付，但因财政困难，中央银行实际拨款往往少于预定计划，剩余部分只能由中央合作金库先行垫款。如1948年3月，按四联总处农业土地金融贷款计划，总共应向合作金库透支4 090亿元，但实际透支数额仅为3 805亿元，其余由中央合作金库自行筹集资金，先行垫放，[43]这给了合作金库合法吸收外部存款的理由。各地合作金库的普遍作法是，对中央银行所拨之合作专款，均用于合作贷款；对普通存款，则用于其他贷款。[44]对这种现象，中央合作金库均予以默认，但仍试图加以约束，其所订之《合作金融四年计划》，要求各分库以合作贷款为主，第一年合作贷款至少应占全部贷款之60%，以后应逐渐增加，至计划完成时应占90%。[45]但由于合作贷款利率低，周期长，无利可图，同时因第三次国内战争影响，合作事业发展受阻，合作金库对合作贷款向抱消极应付态度，合作贷款占比非常之低。据1947年11月中央合作金库第一次库务会议报告，该年4、5、6三个月合作贷款中，合作贷款占比分别为26.48％、24.20％、70.56％。[46]河北分库1947年12月份合作放款仅为非合作放款之34.2％。[47]北平分库1947年元月份合作放款占比54.56％，之后逐月下降，2月份43.62％，至6月份降至31.81％。[48]广东分库于1947年11月成立，适逢国民政府推行紧缩金融政策，全面禁止国家银行发放贷款，故在成立半年时间内，广东分库均未进行农业合作放款，而主要从事汇兑、押汇、活期透支等周期短、见效快的短期金融业务，迟至1948年5月，才开始办理合作放款，时间上位于各类资产业务之末。其固然有国民政府限制贷款的因素，但也反映了合作金库对于农业合作放款的消极态度。开办之后，五、六两月合作放款在资产总额中占比分别为19%与29%，8个月总计占比仅18%，[49]居绝对劣势。而对无风险的汇兑及保险代理等商业银行业务，则极为热衷，汇费收入成为各地合作金库最主要的利润来源。以汇兑业务比较突出的广东分库为例，该库从成立时起，就一直将汇兑业务作为最主要业务，截止1948年6月底，汇出款项约2 425.24亿元，汇入款项2 542.69亿元，按当时10‰的汇兑手续费计算，广东分库赚取49.68亿元的收入(约合美金10481.01元)。（以1948年6月美元对法币的平均汇率(1:474000)为标准）[50]在物价失控，投机盛行的市场环境下，合作金库不惜动用巨额资金，囤积居奇，大肆投机，助推市场混乱，完全丧失了合作金融的性质。

三、国民ZF时期合作金库制度探索与失败的思考

合作金融为合作事业成功发展之基础与关键。20世纪三四十年代，国民ZF为改变农业合作事业过度依赖商业金融的现状，探索建立以合作金库为核心的独立合作金融体系，这种思路本身值得肯定。但历经十多年之后，国民ZF投入巨额资金，耗费大量精力建立起来的合作金库，却并实现“自有、自助、自享”的合作金融目标，甚至不是一家专职的农业金融机构，而是一个高度依赖与听命于ZF，兼营工商信贷与投机的国家银行。合作金库体系是国民ZF在大陆执政期间，探索建立合作金融制度的最后尝试。合作金库性质的异化，标志着国民ZF主导之合作金融事业的最后失败。之所以会有如此结局，主要原因在于合作基础的薄弱，ZF的过度干预，以及合作金融目标的偏离。

农业合作金融是为农业合作组织及社员提供贷款支持，帮助农民摆脱商业金融与高利贷剥削，保证合作组织持续发展的金融形式。其与商业金融的最大区别，在于非盈利性与互助性。从国际范围看，合作金融资金主要来源于社员所购股金及社内存款，较少吸收社外存款。从这个角度讲，合作金融的发展必须要以高质量的农业合作组织，充足的社内资金积累，以及发达的合作业务为前提。但1937年以后，中国的农业合作组织几乎全部为在ZF强制力量推进下，突击设立。合作社内部几无资金积累，难以为合作金库提供资金支持，这使得合作金库难以实现资金的自主，而依赖于国家行局的提倡股与贷款支持。资金上对国家行局的高度依赖，成为合作金库丧失独立性的经济原因。

合作质量低下，社员缺乏合作意识，亦是导致合作金融质量低劣的重要原因。国民ZF为达到在极短时间普及农业合作组织的目的，放弃对入社社员资格的任何考察，大多数农民甚至对合作社性质一无所知，就仓促入社。1942年以后，国民ZF将农业合作事业纳入县政建设，农业合作社成为一种农村基层政权组织，全部农民强制入社，合作组织完全丧失能动性。而地方官员利益目标与合作社自助、互助目标的严重偏离，又使得合作管理制度流于形式，成为地方ZF控制农村的新型政权组织，变异为地方劣绅及黑恶势力剥削农民的工具。合作社质量的低下，直接影响到合作贷款的运用及归还。多数合作社贷款被地方劣绅或官员截留，挪作他用，甚至转化为新高利贷，合作贷款反而成为地方新高利贷的资金来源。另一方面，抗战初期，国民ZF为扩大农贷，保证抗战军需，在没有有效风险防范机制的情况下，组设大批合作金库，拨付巨额资金，发放合作放款。这使得贷款资金处于无人负责状态，国家行局为完成贷款任务，盲目追求贷款数量，忽视贷款质量，在发放贷款时，既未有华洋义赈会时期完善的制度保障，又不能尽到商业银行对于贷款之谨慎，致使大量国家资金完全暴露于风险之下，形成贷款供给环节的致命缺陷。

呆滞贷款率畸高，不仅使得合作金库贷款资金难以为继，同时也使国民ZF丧失了通过合作金库与合作组织扩大农贷，促进农业生产的信心，进而对收缩对合作金库与合作社的贷款政策。资金来源断绝，又导致合作金库贷款业务急剧衰退，形成恶性循环。其结果，形成合作金库亏损严重，大批停业，名存实亡，距其建立独立合作金融系统的目标有渐行渐远之势。

合作金库第一阶段的失败的根本原因，原为国家强制性制度供给无效性的体现。但国民ZF却错误地将其归结为自下而上发展路径，ZF制度供给不足。因此之后的步调，是一步步收紧对合作金库的控制力，改为自上而下发展路径，完全摒除竞争因素，最终虽然得以建立形式上比较完善的合作金库体系，但已完全变异为国家银行性质，距最初的建立独立合作金融体系的目标相去甚远。这种结局，亦是由于国民政农业合作事业发展方向的根本扭曲所至。由于1942年以后，由于国民ZF已将合作组织纳入县政建设，成为ZF控制乡村社会的基层政权组织的一部分，而非原来意义上的农民互助合作组织。因此，合作金库完全受ZF控制，执行国家农贷政策，也是势所必然。而1946年以后，国统区物价飞涨、投机盛行、市场失控的混乱经济秩序，进一步将合作金库推向投机歧途，舍本逐末，最终变异为“四不象”的国家银行机构。