充分发挥环保督察的制度力量 推进生态文明建设

近期，部分地区环境污染防治问题出现不降反升的“反弹”现象。如5月3日生态环境部就大气污染防治问题约谈了山西省晋城、河北省邯郸和山西省阳泉三市政府主要负责同志，并同步暂停三市新增大气污染物排放的建设项目环评审批。此前，生态环境部密集通报了七起中央环保督察后污染反弹、整改不力以及媒体曝光的重大污染事件。生态环境问题的“顽固性”表明，在社会经济发展现阶段，生态环境保护仍然任重而道远，需要我们运用更加稳固而强大的制度之力加以克服。


　　生态环境问题的根源是“市场失灵”，也就是作为资源配置的一种制度安排，限于“外部性”等方面的先天不足，市场本身无法实现那些带有公共属性资源的最优配置，其中最为典型的公共资源之一便是生态环境保护。


　　在40年前，经济学家哈丁写下了一篇对后世影响巨大的文章，叫做“公地悲剧”，文章中对在无序状态下的生态环境资源配置及其后果提出了经济学的分析框架和结论，认为如果缺乏一种行之有效的制度（比如产权制度等），市场本身并无法克服“竞争”导致“生态环境悲剧”的后果。


　　在笔者看来，“市场失灵”的表述其实还不够完善，基于制度在配置各种资源中的重要作用，“市场失灵”的本质其实是“制度失灵”，因此称之为“市场制度失灵”更加准确。


　　既然传统意义上的“市场失灵”问题，在本质上是“制度失灵”，那么解决这个问题的出路自然非从制度入手不可，这在发展社会主义市场经济的阶段和条件下，也不例外。


　　在发展社会主义市场经济的现阶段，出现了诸多的生态环境问题，其中有的因素是与发展规模和结构有关，比如巨大的GDP体量，工业化、城市化的结构等等，但也有制度的成因。在发展过程中，各种市场经济的制度缺陷与市场经济本身如影随形，造成了资源的错配和生态环境资源的过度利用和破坏。对此，我们有必要在制度上进行调整，在生态环境保护上建立更加完善、更加严格的制度体系，以应对市场制度失灵带来的挑战。特别是，针对社会主义市场经济建设过程中的制度缺陷，开展相应的制度变革。


　　2016年开始，由环保部牵头成立，中纪委、中组部相关部门参加的中央环保督察组，对各省(自治区、直辖市)党委和政府及其有关部门开展了第一轮环境保护督察，两年里完成的首轮环保督察，问责人数超过1.8万人，解决群众反映的环境问题8万多个，同时也包括在近期所发现的环境问题反弹现象。应该说，环保督察实践对解决社会主义市场经济中的制度失灵做了很好的探索。


　　从上面可以看到，环保督察的主要任务便是完善生态环境保护制度，其核心之处在于通过监督和查察，进一步规范包括政府在内的各类主体的污染排放及环境治理工作，是社会主义市场经济制度体系的一个重要环节。


　　其一，环保督察是根据法律，监督查察环境违法事件，在环境规制中属于典型的“命令与控制”政策工具，相比于其他的政策工具，这一工具最大的特征便是“强制性”和“严肃性”，针对环境违法，力求根据法律做到严查和严惩，没有“讨价还价”的余地，这一点在过往的环保督察过程中得到充分体现。通过环保督察，极大地提高了环境保护制度的执行力和有效性，大大提高了环境违法行为的成本，纠正市场制度的失灵。


　　其二，环保督察也是一项重要的环境绩效考核制度。针对生态环境领域的市场失灵，环境保护法律法规对绝大多数的环境违法行为做了界定，但在保护环境的各个环节中，仍然存在一些当前法律所无法触及的“灰色”地带。其中的成因较为复杂，既与环境法律自身的不断演进有关，也与一些源头上的因素相关，比如政府相关部门的不作为或滥作为等，对此，环保督察制度可以较好地发挥“拾遗补缺”作用，与其他环境保护法律法规相辅相成，通过将环境保护督察结果纳入到绩效考核中，来评价和改进相关部门的环保成绩，发挥有效的奖惩作用。


　　其三，环保督察还是当下保障生态文明建设的重要制度安排。纠正和解决市场制度失灵的根本目的是为了优化生态环境资源配置和改善社会福利，就生态环境的直接效应而言，就是建设生态文明，建设美丽中国。为此，在生态环境领域持续地开展和强化环保督察，建立持久而规范的环保督察制度正是为了直接而有效地解决当下社会经济发展中较为突出的生态环境问题，也正是通过环保督察制度，以更低的社会成本在较短时间内扭转社会经济发展中不利于生态环境保护的错误行为和错误理念，在全社会更好地形成建设生态文明的共识。


　　总体上，我们有必要在理论和实践上充分研究和认识环保督察的重要制度价值，通过进一步的优化和完善，发挥出环保督察在克服市场失灵中的制度力量。


　　（李志青，复旦大学环境经济研究中心副主任，海外网特约评论员）