2018年9月26日，中国经济体制改革研究会在北京举办《十八大以来经济体制改革进展报告》新书发布会。
今年是改革开放40周年，中国经济体制改革研究会联合中国（深圳）综合开发研究院、中国（海南）改革发展研究院、深圳创新发展研究院、中国财政科学研究院、中国社会科学院农村发展研究所等高端智库，共同研究编写《十八大以来经济体制改革进展报告》，成果涉及12个方面共60条建议将报送中央改革高层机构，这对于推动全面深化改革取得实质性进展具有十分积极的意义。

该书以供给侧结构性改革为主线，共同对五年来的经济体制改革，从微观机制到宏观体制、从市场运行到政府规制、从公共服务体制到产业地区结构、从国内改革到对外开放，从近期任务到长期愿景，进行了较为全面的总结分析。全书篇章内容涉及五年多来的国有企业改革、土地制度改革、市场环境改革、政府管理体制改革、财税体制改革、金融体制改革、公共服务与社会管理体制改革以及对外开放改革，分别聚焦各相关领域的重要改革进展，对该领域重大理论创新实践经验及热点难点问题进行总结评述，展望下一步改革的方向及路径。该书对改革开放的理论研究和政策制定具有很高的参考价值，对贯彻落实党的十九大提出的重大战略任务，全面完善社会主义市场经济体制具有重大意义。
本课题研究于2017年6月在北京召开课题启动会议，会上成立以中国经济体制改革研究会彭森会长为总负责人，孔泾源理事长协助彭森同志负总责，同时邀请樊纲、迟福林、张思平、刘尚希、党国英等高端智库带头人共同负责八个分课题研究的课题组。一年多以来，各方积极展开相关工作，经多次研讨，反复修改，形成了1个主报告及8个分报告的研究成果。2018年4月，中国经济体制改革研究会组织高层专家进行了结题评审，并就相关具体问题达成了新的共识。在本书的研究过程中，彭森会长亲自与各专题负责人商定课题框架，明确任务分工，主持专项研讨，孔泾源理事长负责主报告研究，确定写作提纲并进行通稿审定。本书由彭森会长担任主编，由国家行政学院出版社出版。


全面深化经济改革的12条建议

五年来的经济改革取得了显著进展，也凸显了改革难点和重点任务。党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。为贯彻落实十九大精神，落实新发展理念，就全面深化经济体制改革、推动现代化经济体系建设提出若干政策建议。

一、以深化重要领域国有企业混合所有制改革为突破口，促进各种所有制经济平等发展结构优化

明确改革指向及边界，推进国有企业国资改革。推进国有企业国资改革，无非是既要提高国有企业的市场效率，又要履行那些无论在国家治理理念、还是在政府政策目标意义上都无法真正解脱的国有企业乃至国有资本的“社会责任”。其“最佳状态”或许是，将这类“直接规制”、“间接管制”和国有企业、国有资本的“社会责任”，限定在应对“市场失灵”、提供公共产品的必要范围之内，在“效率”与“公平”之间达到某种“边际均衡”。但在改革实践中，这种“最佳状态”未必总是能被人们认识清楚并认可、接受，形成“理论自觉”、制度理念，进而成之为改革目标和具体政策。推进落实容错机制，调动地方国有企业改革的积极性，给予充分的自由裁量权，鼓励各地和各企业积极探索寻求突破。
深化国有企业混合所有制改革，推动非公经济发展。国有企业混合所有制改革是深化国有企业改革的重要突破口，不仅有利于放大国有资本功能，完善企业法人治理结构，而且拓展了民营资本发展空间，创造了多种所有制经济平等的竞争环境。坚持“两个毫不动摇”，继续在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信等“重要领域”“关键环节”和“垄断行业”推进国有企业混合所有制改革，通过合资、合作、并购、参股、入股等方式，合理调整国有资本比例，积极引入优势互补并能提供战略支持的非国有资本，确保投资者的法定权利和合理权益。国有企业加快集团层面混合所有制改革步伐。在需要国有资本控股的特定领域，健全合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。
加快清理“僵尸企业”，分类推进国有经济布局和结构调整。按照国有企业分类改革要求，以“僵尸企业”出清为突破口，采取破产重组、兼并收购、债转股、混合所有制改革等，有效降低国有企业杠杆率，有进有退加速推进国有经济布局和结构调整。对于煤炭、钢铁、建材、原材料等产能严重过剩行业中的“僵尸企业”，要加快退出，打突击战。对于商业、物流、服务业、外贸、制造业等竞争激烈的领域，除极少数已经做强、做优、做大的国有企业外，原则上都应逐步调整退出。对于暂时盈利水平不错，可以生存发展，但不符合国民经济整体发展战略，不符合国有企业长远发展方向的行业，如房地产企业，也应该逐步退出。对于经营风险大，国有企业内部动力机制和风险承受能力不足的领域，如已经具有很大泡沫、易于诱发系统性风险的中小国有金融企业等，都应该逐步退出。
放开民间投资市场准入，加强各种所有制经济的产权保护制度，优化市场竞争环境。进一步开放民用机场、基础电信运营、油气勘探开发、配售电、国防科技等领域，鼓励民间参与投资。推动各类投资主体进入社会服务领域一，在医疗、养老、教育等民生领域完善已有政策、出台实施细则。大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式，完善民间资本参与公共服务和基础设施投资的政策措施。加快推动相关立法工作，明确市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。完善平等保护产权的法律制度，平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的司法保护力度。妥善处理历史形成的产权案件。加强法治建设，营造依法保护企业家合法权益的法治环境。完善体制机制，营造促进企业家公平竞争诚信经营的市场环境。

二、以要素市场和公共服务体制改革为重点，推动城乡要素平等交换、公共服务均衡配置和城乡一体化发展

修改完善现行法律法规，深化农村土地产权制度改革。加强对农民土地承包权、宅基地使用权、集体财产收益分配权的确权和保护。为农民宅基地增权，将农村“宅基地和集体建设用地”等列入农民集体或个人财产保障体系，扩大农民合法财产范围。借助不动产统一登记保障农民的财产权，全面实现对农民财产权的法权确认和保护。有步骤地落实土地财产权的抵押担保权能，探索实施整体土地承包经营权和宅基地使用权抵押担保权能，创新农村集体经营性资产市场化投资途径。农民进城退地与否由农民自主选择。改革土地征用制度，无论是公益性用地还是商业性用地，征地价格由市场决定，政府维护交易规则及过程的公平，保障国家、集体、农民之间土地利益的合理分配。
加快城乡公共服务体制改革，推动城乡一体化发展。通过城乡要素市场改革，建立市场起决定作用的工业反哺农业、城市带动乡村的长效机制，加快农村基础设施和公共服务体系建设，促进城乡基础设施网络一体化和基本公共服务均等化。以生产要素平等交换为基础，推动城乡要素自由流动和高效配置。加快新型城镇化建设，放宽大中城市落户条件，建立财政转移支付挂钩等农业转移人口市民化激励机制，加快人的城镇化进程。保障进城落户农民基本公共服务，维护其在农村的合法权益。加强县城和重点镇市政设施和公共服务设施建设。提高财政对乡镇政府转移支付的比例，保障基本公共服务经费。改革乡镇政府的管理体制，加强公共服务职能。创新乡镇公共服务供给方式，建立公共服务多元供给机制和乡镇基本公共服务供给监督问责机制。实施乡村振兴战略，激发农业农村发展活力，促进城乡一体化发展。

三、以价格体制和营利模式改革为突破口，加快垄断行业改革
深入推进价格改革，打好重要商品价格改革攻坚战。根据交通运输市场各领域、各环节供求关系和竞争格局变化，逐项研究健全定价机制，及时放开在发展中已形成竞争的运输产品价格，适时建立市场决定价格的机制。坚持并完善稻谷、小麦最低收购价政策，深化棉花目标价格改革，调整大豆目标价格政策，做好玉米市场监测和形势的研判，通过示范引领推进农业水价综合改革。进一步建立健全盐业相关法律法规，保障市场主体有序的参与竞争，加强政府食盐安全保障监管。继续深化医疗服务价格改革，建立健全价格动态调整机制，全面推进按病种收费改革，准确掌控高值医用耗材价格成本及收费标准。全面深化电价改革，加快推进跨省跨区输配电价和省内电网、新增配电网价格改革，持续扩大电力市场交易规模，科学合理制定电价水平，完善新能源发电价格形成机制。有序推进气价改革，完善输配价格监管规则。积极推动上海、重庆石油天然气交易中心建设。
深化网络类自然垄断领域改革，推进新型网络体制建设。网络类自然垄断领域，包括路网、线网、管网、频谱、信息网以及水利渠网等，相关改革需要破题创新。由于历史的原因，这些行业因部分环节的垄断性质而将许多关联产业、企业结合在一起，形成纵向、横向高度一体化的“巨无霸”国有企业，其改革的关键点是，彻底将其竞争性业务与垄断业务分开，将前者推向市场、开放竞争；既保持网络的一体化，又坚持规模的适度化而防止其“巨无霸”倾向；兼顾技术经济规律和市场经济规律，在网络一体化基础上着力推进产权多元化；改革自然垄断环节的营利模式、商业模式，规范政府定价机制，以“必要成本+合理利润”的价格形成方式稳定投资及市场预期，为全行业、全社会提供平等竞争、公平共享的参与机会和服务平台，政府建立健全监管体制。
深化公平竞争审查制度，加强价格调控监管。推进公平竞争审查制度及政策有效落地实施，进一步规范政府行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，健全公平竞争审查保障措施。加强价格监测、分析、预警，及时提出调控监管政策建议，促进价格总水平和重要商品价格稳定。健全重要商品价格调控机制，指导各地通过健全重要商品储备制度、建立价格波动调控预案、预判及应对价格改革风险等，构建重要民生商品和服务价格稳定长效机制。落实和完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，适时提高补贴标准，保障困难群众基本生活。加强民生价格监管，推动公用事业和公益性服务经营者加大信息公开力度，规范市场价格行为，维护群众合法权益。

四、以提高直接融资比重服务实体经济为重点，健全多层次资本市场体系

加快多层次资本市场体系建设。大力发展各类机构投资者，推动金融市场、金融产品、投资者及融资中介的多元化。促进场外市场和场内市场分层有序、功能互补，继续发挥主板市场服务于龙头行业、大型骨干企业，中小板和创业板市场服务于具备自主创新能力的中后期成长型企业，以及以新三板市场和地方股权交易中心为主体的场外市场服务于成长初期的小微企业等主要作用。继续推进以信息披露为核心的发行体制和再融资体制以及退市制度改革。健全新三板市场投资准入机制，提高市场需求能力，缓解流动性不足压力。加快区域性股权市场等基础产权市场发展，提高各类场外市场的流动性和融资能力。健全资本市场监管体系，防范各类融资风险和市场剧烈震荡。
创新直接融资模式和机制，缓解企业过高杠杆或融资瓶颈。均衡发展股票市场、债券市场等资本市场，优化社会融资结构。加大股权融资力度，规范企业并购交易，促进存量资源调整。支持设立政府引导基金，创新债券市场产品种类。推动资本市场创新，促进社会资本、重点是产业资本证券化、市场化。以实体资产证券化为重点，对冲企业和各级政府主导的已有及新增建设项目的高杠杆，防止企业信用违约和政府信用透支。以改革政府投资方式为重点，大力发展民间股权投资和社会风投基金，分散、防控各类投资风险。以社会信用体系建设为基础，整合企业债和公司债发行市场与监管机制，提高债券市场融资能力。通过各类直接融资模式和机制创新，提高金融服务实体经济的能力，优化企业及社会融资结构，缓解民营企业、中小企业的融资瓶颈，以及部分国有企业的过高杠杆。

五、以优化政府机构层级和企业营商环境为切入点，推动政府职能根本性转变
调整政府部门与层级，优化政府职能。随着社会主义市场经济体制的建立、完善和作用充分发挥，政府需要简化职能、精兵简政，调整政府部门与层级，推动政府职能根本性转变。全面深化大部门制改革，保证决策权、执行权、监督权相互独立与权力制约。推进政府层级改革，最终形成中央、省（区、市）、县（市）三级政府基本架构。按照部门职能定位规范部门权责清单，充分体现政府职能转变和管理流程优化，调整综合性部门和专业部门之间的关系，强调综合性部门的战略规划和统筹协调职能；调整专业部门之间的关系，能由一个部委统一行使的职能，尽可能整合到一个专业部委，专业部委职能交叉部分，明确主体责任；调整优化部门内设机构，形成机构改革的“化学反应”。
理顺政府与企业的关系，打通简政放权的最后“一公里”。实体经济发展需要进一步简政放权，降低企业制度成本。实施企业自主登记制度。借鉴新加坡、我国香港的经验，全面实施企业自主登记制度，充分运用大数据，最大限度地实现企业注册登记便利化。适时取消企业一般投资项目备案制。在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护等事项的前提下，除涉及国家安全、某些重大国有投资项目之外，一般项目一律由企业依法依规自主决策，不再要求备案。推广企业法人承诺制。总结“法人承诺制”海南经验，完善推广法人承诺制，形成以企业信用为基础的事后监管；对必须保留审批的事项，由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业法人签署后，即可发放批件和许可证；监管部门加强事后监管，在规定时间内组织现场核查，并对造假行为给予相应的惩处。
全面实施负面清单管理，放宽服务业准入限制。需要把放松服务业市场管制、推动服务业市场开放作为深化简政放权改革的重点之一，加快体制改革和制度创新，培育具有国际水准的现代服务业企业。着力破除社会资本进入服务业领域行政管制。在服务业领域放宽市场准入，加快投资便利化改革，全面实施企业投资负面清单管理，使各类资本能够平等进入负面清单之外的服务行业和领域。各自贸试验区应大幅度精简服务业领域的负面清单。自贸试验区需要在服务贸易发展和服务业市场开放方面发挥先行先试作用，当务之急是大幅缩减负面清单。加快完善服务业市场决定价格机制。合理区分基本与非基本需求，放开服务业竞争性领域和环节的价格。推动服务业与工业之间的要素使用政策平等一致，争取到2020年全国基本实现服务业用地与工业用地“同地同价”，实现体制内外的服务业主体在人才待遇、政府采购政策待遇等方面的平等，尽快消除对服务业市场主体和社会组织的某些歧视性规定。
推进综合监管和执法体系改革，创新监管方式。按照放管结合的要求,更新监管理念，创新监管方式，提升市场监管的效能。推进综合监管和执法体系改革，建立跨部门、跨行业的综合监管和执法体系，构建“一支队伍管市场”的“大监管”综合执法格局。创新监管方式。建立健全随机抽查系统，适当增加对高风险企业的抽查概率和频次，确保监管公平公正、不留死角，及时公开检查执法结果，接受群众监督。推进“互联网+监管”方式，建立统一的市场监管信息平台。三是积极发挥行业协会、专业机构、中介组织、新闻媒体乃至公民个人的作用，引导社会公众和第三方参与市场监管。
推进服务信息化标准化改革，提升政府服务能力。“转变政府职能，建立服务型政府”是提高人民获得感的重要途径。政府部门要加强信息共享，加快清理烦扰群众的证明材料和办事手续，方便群众办事。按照便民高效的要求，推行政府服务标准化，研究制定一套审批和服务的标准规范，尤其是在简化办事流程、压缩办结时限方面取得新进展。推进“互联网＋政务服务”，加快政府部门在协同联动、流程再造、系统整合等方面的改革，最大限度地运用网络渠道方便群众办事。

//摘自国家行政学院出版社2018年9月北京第1版《十八大以来经济体制改革进展报告》