全面深化经济改革的12条建议


六、以政府间事权和支出责任划分改革为重点，打造普惠民生的公共财政体制
以“一体两翼”为重点，深入推进财税体制改革。以构建中央与地方财政关系为主线，以预算改革、税制改革为两翼的方式推动整个财税体制改革。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。完善预算编制体系，健全预算审议制度，加强预算资金监管，理顺预算权力结构，提高预算分配决策层次，强化公民对预算的参与，实施全面绩效管理，加快信息公开和预算法制建设。以结构优化、节能环保、绿色健康、代际公平为制度取向，完善税制体系，确立理性税率。推进增值税适应性延伸和技术性完善，以国民待遇形式规范各类税收优惠政策，加快综合与分类相结合、以综合为主的个人所得税制改革，建立与之相适应的居民收入调查统计和交叉稽核等税收基础制度，稳妥推进房地产税立法，建立起税制健全、税率合理和税负公平现代税收体系。通过财政层级扁平化的改革，形成中央、省、市县三级基本财政层级架构，简化管理层次，完善分税比例，深化省级以下财政体制改革。
推进财税重要领域改革，健全普惠民生、平衡发展的公共财政制度。加快推进与经济社会发展的持续稳定、普惠共享有关的财税体制改革。加快分离基础养老金与个人账户养老金，按照基金性质分账分级管理。其中基础养老金改费为税、以中央税形式全国统一征收。近期适当考虑地区收入水平或生活成本差异，远期按照全国统一标准，用于公民身份无差别意义上的基础养老金支出。除个人账户基金外，其他社会保险费，也同样可以改费为税，根据其保险性质，分别以中央税或地方税的形式征收管理。建立以人为本、以消费为基础、以人的城镇化为取向的税收增长机制与征管体制，促进地区间经济平衡发展。尽快将增值税等间接税征收由生产环节调整到销售环节，提高城镇综合承载能力，有效应对市场价格波动、促进商品产销衔接、引导社会消费倾向。适应营业税改增值税、直接税比重逐步提高等税改趋势，由发展不平衡进而收入水平和财富积累差异所导致的地区间税源差异及税收逆向调节隐患，应早做转移支付等财力平衡预案，尤其要通过财税、金融、地区、产业政策等，引导优质产业向欠发达地区转移，通过市场决定作用和财税调节作用促进地区间财力均衡分布和经济社会平衡协调发展。

七、以金融深化和国际化发展为改革取向，有效防范区域性、系统性及输入性金融风险

持续推进金融市场化改革，加快国际化发展步伐。设立更多民营银行等多元金融主体，放宽外资银行进入条件。打破区域及行业分割壁垒，构建金融科技公共基础设施。加强多层次资本市场体系建设，推进以信息披露为核心的发行体制和再融资体制的市场化改革。完善金融市场退出机制、退出预警机制、退出缓冲机制和风险预警系统。完善人民币汇率形成机制，深化中间价改革，加快建设离岸人民币市场。利用深港通、沪港通、债券通等通道，建设离、在岸收益对接、保值增值工具。探索把人民币投融资作为我国与“一带一路”沿线国家装备、技术、标准、服务合作的前置条件。支持“走出去”和“引进来”，推进金融机构国际化发展。构建完善合理全球布局体系，为我国“走出去”企业提供支付结算、项目贷款、并购贷款、风险管理等综合金融服务。放宽金融领域外资持股限制，引入优质的外部投资者，打破金融改革的利益藩篱，提高中国金融治理水平与运营效率，优化金融体系引领改革开放、服务实体经济的资源配置作用。
深化金融监管体制改革，构建现代化金融监管治理体系。积极稳妥推进金融监管体制改革，守住不发生系统性金融风险的底线。在“一委一行两会”金融监管新模式下，加强和提升金融市场监管协调机制，落实监管职责，加强金融消费者保护，强化监管问责机制，构建与当前金融业态创新相适应、有利于防范系统性金融风险的宏观审慎监管框架。明确地方金融监管职责，制定出台地方金融监督管理条例，规范央地金融监管的权责界限，明确落实对小贷、担保、融资租赁等类金融机构的监管职责，消除监管套利空间。充分借鉴欧美国家财政监管经验，发挥财政在系统性金融风险防范与危机救助方面的作用，做到事前防范、事中跟踪、事后处置三位一体，避免单纯危机救助带来的道德风险。有效防范和处置银行不良贷款，切实加强地方政府债务管理，建立健全风险识别和监测预警体系，防范区域性金融风险。海外投资谨慎输入性金融风险，预防国际经济金融领域的不确定性可能对我国金融体系造成的冲击或形成输入性风险。加强境外投资监管与国际游资监管，调整外汇储备结构，加大战略物资储备，适当增加优质股权投资，支持外汇直接投资，以此降低投资风险。建立基于大数据、云计算等技术支撑的金融监管体系，建立预警、核查、处置快速反应机制。

八、以放宽市场准入、促进基本公共服务均等化为重点，推动民生社会体制改革
以放宽市场准入为重点，完善公共服务供给体系。公共服务应以民为本，将医疗、教育事业向社会开放，充分发挥市场机制在公共服务资源配置中的作用。政府将社会事务的经营活动和微观管理交给社会，集中力量制定出台促进社会力量参与公共服务事业的相关法律法规，通过委托代理、购买服务等形式承担基本公共产品和服务的供给责任，扶持对社会力量生产公共产品及其他具有公益性的产品和服务，依法监管社会公共服务事业，推动民生社会事业以人为本、民享民办，在改革创新、开放竞争中加快发展、提升水平、完善服务。
以基本公共服务均等化为目标，推动民生社会体制改革。实现基本公共服务均等化是我国公共服务和社会管理体制改革目标。将基本养老保险划归中央事权，加快推进基础养老金全国统筹，完善基本养老保险制度，逐步建立城乡统一的养老保险制度。完善城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。完善一般性转移支付制度，加强基本公共服务均等化财力保障。
以公益性托底功能为出发点，推动公办事业机构改革。将公办事业机构从政府的附庸角色彻底摆脱出来，推进政事分开、事企分开、管办分离。建立完全独立的法人，实行现代社会组织治理结构或现代企业治理结构。强化公办事业机构的公益属性，承担托底功能，参与政府购买服务的竞争，接受政府的绩效评估和行政监管。行业主管部门代表政府行使评估和监管职能，不再插手公办机构的具体事务。除资产属性存在不同外，公办事业机构将与其他社会事业机构地位平等，功能趋同。逐步提高公共服务事业中的社会组织的比重，使不同类型的社会服务机构合理分工、错位发展。加快推动社会组织有序快速发展，形成有利于社会组织承担社会事务的政策氛围和体制环境。

九、以空气、水体、土壤等环境治理为出发点，推进生态文明体制建设
健全生态环境监测网络，推动空气、水体、土壤环境治理。尽快建成覆盖全、范围广的水体、空气、土壤生态环境监测网络，加强气、水、土的环境污染治理。规范监测方法，完善监测指标，利用智能化、规范化的监测技术形成统一的监测网络，形成监测合力，提供完整、一致、动态的监测信息，及时准确地发布全国环境质量、重点污染源以及生态状况监测的权威数据。利用监测网络强化体制机制建设数据支撑，明确资源利用格局的变化，形成生态资产清单，构建自然资源资产负债表，实现环境治理与生态文明建设的技术与体制性统一。
发挥市场的决定性作用，完善自然资源产权制度及生态补偿机制。环境治理与生态文明建设不只是采取行政规制手段，还必须有市场机制作用，对公共资源最优配置的前提在于建立健全自然资源资产产权制度。要加快建立主体权利义务均衡、产权边界清晰、权能完整、利益分配公平的自然资源资产产权制度。完善生态补偿机制，推行排污权、碳排放权、节能量等交易,逐步推动形成全国统一的排污权交易市场,探索完善流域上下游横向生态补偿机制。探索发挥市场决定作用和政府更好作用的生态补偿机制和体制模式。市场主导模式包括绿色偿付、配额交易、生态标签体系、排放许可证交易和国际碳汇交易等；政府主导模式包括生态补偿基金、生态补偿税、区域转移支付和流域合作等。
强化过程监督、健全绩效评估、推动社会参与，为环境治理与生态文明建设奠定坚实基础。强化生态职责和监督问责，建立环境治理协调机制，量化各部门的权责，强化对重点领域和区域资金分配使用情况的监督检查，对落实不力、敷衍塞责者，启动监督问责机制。健全绩效考核评估机制，明确定期对生态补偿进行动态考核，对于践行良好的地区，增加政策倾斜和资金奖励；对于落实不力的地区，减少政策扶助和资金支持。推动社会广泛参与，加大生态补偿宣传教育力度，构建公开公正的补偿程序，充分发挥媒体的监督作用，提升公众支持生态补偿的意识，引导各类受益主体履行生态补偿义务，督促管理者切实履行生态治理责任。

十、以投资贸易便利化和经济全球化为指向，创造内外部经济平衡发展的体制环境
适应国家经济地位和国际市场关系的重大变化，主动调整投资、贸易政策和对外开放战略，保障国家全球经济战略利益。中国已成为全球第二大经济体，从过去的资本输入国转变为资本输出国，传统的对外开放政策不足以适应来自国内外的各种挑战，需要从资本输入国思维转向资本输出国思维，推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革，构建开放型经济新体制。
积极倡导贸易自由化、投资便利化、经济全球化，加强与国际经贸规则对接。国内政策的制定要摒弃改革开放初期采取的涉外优惠政策和内外部经济非均衡发展战略，调整各种简单的保护主义政策。在财税政策方面，参照国际社会通行的税制体系和税率水平，设定国内乃至涉外税收体系。把自贸区建设作为国内地区开发、国际间双边、多边关系的重点，在平等互利共赢的基础上尽力推进、多多益善，尽快提升我国对外贸易和海外投资的水平和能力。针对发达市场与发展中市场差异，有选择地确定投资、贸易和对外开放重点，实现内外部经济互补互利。利用我国海运能力和“高铁革命”等物质基础，把带有陆权、海权性质的“一带一路”战略提高到全球经济战略层面重点布局、推进，巩固或开辟新的陆海商路，打通关键战略通道。把国内开发开放、军民融合发展与全球经济战略结合起来，加快各类产业布局，重点推动与陆路通道和新出海口相关联的路网、线网、管网、河流库渠、海陆空交通枢纽等重大基础设施建设，为我国释放经济潜力、拓展成长空间，为国际社会创造互利共赢、和平发展的红利。摒弃过去经济外交活动中的一些主观价值取向，以互利共赢、利益优先等为政策选项，从战略利益出发趋利避害，确定经济外交政策，重点与我有重大利益关切的国家、地区和国际组织，通过双边、多边关系及国际秩序、规约的建立和完善，反对各种形式的贸易保护主义和不公平的商务规则，尽可能地为我国经济发展争取有利的外部环境。

十一、以促进公平竞争、科技进步体制机制建设为着力点，推动一二三次产业转型升级和持续发展
用市场化、法治化手段“三去一降一补”。有效处置“僵尸企业”，推动企业兼并重组、破产清算，坚决淘汰不达标的落后产能，严控过剩行业新上产能。建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展的长效机制，加强房地产市场分类调控，继续发展公租房，加强配套设施建设和公共服务，房价上涨压力大的城市合理增加住宅用地，规范开发、销售、中介等行为。企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业负债率降到合理水平。降低企业用能、物流成本和制度性成本，扩大中小企业享受减半征收所得税优惠的范围，大幅降低非税负担；全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金；取消或停征涉企的行政事业性收费，减少政府定价的涉企经营性收费，清理取消行政审批中介服务违规收费，降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费；合理调减“五险一金”缴费比例。针对严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题，结合“十三五”规划重大项目建设，加快提升扶贫攻坚、公共服务、基础设施、创新发展、环境治理等方面的能力。
调整产业政策导向，优化产业结构。传统制造业产能过剩，房地产业泡沫严重，要通过产业政策引导相关产业去产能和抑制资产泡沫。完善产业政策的调整方向和调节模式，重点建立公平竞争和结构优化机制，坚持竞争政策优先于产业政策，普惠政策优先于扶持政策，创新政策优先于保护政策，以产业政策的调整和优化，推动一二三产业协调发展，推动产业结构优化升级，推动战略性新兴产业、现代制造业和先进服务业加快发展。
以科技体制创新带动产业结构优化升级。加快培育创新型企业，充分发挥企业的创新主体作用。加大科技创新推动改造传统产业的步伐，推动农业、制造业和传统服务业的信息化革新。以创新链和产业链“双向融合”为目标，加强科技创新与产业创新的有机结合，加快高新科技产业化进程。提高科技人才待遇，提供其大显身手、建功立业的平台。加快科技体制改革步伐，破除一切束缚创新活力的体制机制障碍。推进科技管理体制、决策机制、评价体系等重点领域的关键性改革，使科技创新潜力得到充分释放，助力产业结构优化升级。

十二、以发挥比较优势和政府更好作用为着力点，建立区域间协调发展新机制

发挥资源要素比较优势，推动区域协调发展。各地的水土环境、地质状况、资源禀赋等差别很大，要把握各自的区情，最大限度地发挥自身比较优势。国家基于各地情况，统筹进行区域空间布局，特别是产业布局。各地区要基于区域自身优势及其发展变化，培育自身发展能力和市场竞争力。大力发展符合区域自身资源条件，符合产业结构和消费结构转型升级方向的新兴产业，并运用互联网、大数据、人工智能等新技术改造传统产业，提升劳动生产率。建立区际利益平衡机制，以市场决定作用为基础，综合利用纵向、横向转移支付手段，探索建立健全稀缺资源、重要农产品产地补偿机制，有效平衡输出地和输入地的利益关系。探索市场化的生态补偿机制，促进毗邻地区和重点流域上下游地区建立环境保护与经济发展相协调的制度体系。推动建立跨地区投资、产业转移以及土地占补平衡等重大事项的利益分享机制，促进区域间在基础设施建设、产业升级转型和比较优势形成与发挥等方面的良性互动互补，实现区域协调发展。
运用市场决定作用与政府调控机制，加大对欠发达地区的扶持力度。我国各个地区自然、经济、社会发展条件差异显著，实现区域协调发展，既要发挥市场机制的决定性作用，也要更好发挥政府的独特作用。包括实施分类指导，处理好维护市场竞争公平性与强化对落后地区支持的关系。适应经济转型升级发展动能转换，促进东部产业有序向中西部转移，加快内陆地区的工业化进程。完善区域分工，优化产业布局，加强优势互补，提高区域之间的资源配置效率，释放经济发展潜力，形成更有效率、更加公平、更可持续的区域协调发展新格局。加大对欠发达地区的支持，特别是在提供基本公共服务方面的支持。积极支持老少边穷地区发展，提高其教育、卫生、文化、社会保障等方面的发展能力和公共服务水平。强化财政政策调节地区差别的功能，加大转移支付力度，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对老少边穷地区和资源环境恶化地区的转移支付，探索建立横向转移支付制度。创新政策性金融支持发展的工具与机制。进一步清理和废除妨碍统一市场建设和公平竞争的规定和做法，打破地区封锁和垄断，通过统一开放、竞争有序的市场决定机制，促进生产要素跨区域自由流动，形成有利于欠发达地区加快发展和区域协调发展的体制环境。

//摘自国家行政学院出版社2018年9月北京第1版《十八大以来经济体制改革进展报告》