国有资本经营预算支出，是指主要用于：

1、解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出；

2、国有企业资本金注入；

3、其他支出的国有资本增值资金。

根据财政部2017年出台的《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》，中央国有资本经营预算支出对象主要为国有资本投资、运营公司和中央企业集团。《暂行办法》还规定：“国有企业资本金注入，是指用于引导投资运营公司和中央企业更好地服务于国家战略，将国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的资本性支出。”

2017-18年，笔者有幸参与了国务院国资委组织的对部分中央企业国有资本经营预算支出效果的评价项目，深入了解了国有资本经营预算支出的管理现状，深感国有企业经营预算支出在对企业资本金注入支持企业服务国家战略，发展关键性行业的过程中，存在管理环节的缺失，未能实现闭环管理，颇多遗憾。本文基于项目工作的认识，尝试给出国有资本经营预算支出管理的闭环建议。

站在国资委、财政部等出资单位的立场，要实现对国有资本经营预算支出的闭环管理，至少应该包含四个基本环节，即国有资本经营预算的申报审批、使用过程监管、效果评估和评估结果应用。此前，对资金使用的过程监管已经通过专项审计等进行管理，相对比较规范和严谨，而对预算的申报审批没有统一标准，随意性较大，资金支出效果评估刚刚起步，而评估结果的应用则基本空白。因此笔者建议：

01

国有资本经营预算支出的申报审批，设计结构化的审批评分标准，从国家、企业、项目等不同层次，分别评价国有资本注入的必要性和有效性。

1、国家层面：主要考量企业申报内容与国家战略的匹配度，以是否符合国家相关名录为评价标准，如科技创新类内容可以参考国家重大科技专项支持名录，产业投资类内容可以参考国家产业扶持名录等。

2、企业层面：分别评价申报企业战略相关度和资源能力支撑度，企业战略相关度可以分主业相关度（是否是核心主业，参考公司业务结构和收入占比）和战略相关度（是否是企业五年规划战略发展方向）两个指标，而资源能力支撑度则分财务（盈利能力、运营能力、偿债能力、发展能力等）、客户（市场份额、客户满意度等）、运营（创新能力、运营能力等）和发展（人才队伍、纠错能力等）四方面指标分别进行评价。

3、项目层面：主要评价项目绩效清晰度，分别要求申报企业明确申报项目的绩效成果，以及是否对申报项目的绩效做出承诺。由于国有资本经营预算支出所支持的项目，均是关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的项目，因此并不要求申报企业以经济产出为主要项目绩效内容，技术进步、产业发展、民生改善、战略保障等，均可作为主要绩效考量因素。项目绩效清晰度同时为后续资本支出的效果评价奠定基础。

不论央企申报的是什么产业或领域，均以上述的结构化内容进行评审，以确定对那些企业进行支持。但在具体评审过程中，针对公益类及商业类等不同企业申报的内容，各项评价内容的权重比例将有所区别，总体的思路是，在符合国家战略的前提下，公益和功能类企业，更加注重企业层面的战略相关度，而商业竞争类企业，更加注重项目绩效的明确。

02

在以专项审计保证国有资本经营预算支出的使用合规的前提下，国有资本经营预算支出的效果评估，依据申报及评审时确定的绩效成果，实施预实分析，通过预设绩效目标的实现程度，确定支出的有效性。由于资金支持的内容各不相同，因此，在效果评估的环节，分共通指标评估和个性化指标评估两部分。

1、共通指标分项目的决策和管理两个方面，项目决策注重决策文件完备性和决策程序合规性，项目管理注重国有资本经营预算完成率、项目计划偏差率、项目投资变更率和项目资金支出的合规性等。共通指标不分项目类别，均一进行评价。

2、个性化指标则更加关注项目的实质性效果。由于资金支持项目的非单纯盈利属性，对项目的评价，就是对项目的纯粹财务意义上的评价，而是通过项目-平台-国计民生等国有资本经营预算支出影响到的不同层次，分别进行效果评估。又由于资金支持的项目目的差别较大，因此可以将项目分产业发展、研发创新、并购整合等不同类别，分别设定不同的评价指标体系。例如：

①产业发展类项目个性化指标可以包括项目运营、平台发展和战略支撑三个评价维度。

②研发创新类项目个性化指标可以包括目标定位、直接效益和间接效益三个评级维度。

③并购整合类项目个性化指标可以包括并购重组目的、并购重组过程、财务状况、运营整合效果、资源整合效果和管理整合效果六个评级维度。各维度之下包含一级指标，各一级指标之下再向二级指标细分。

当然，即便同类型企业的同类型项目，由于各自项目的具体情况仍有差别，在实施评价时候，应当在上述结构化评价体系的基础上适当进行评价指标的增减，以更加符合项目的实际情况。

03

国有资本经营预算支出效果评价成绩既出，应该呼应申请时候给出的项目绩效承诺，成绩优异的，在之后的申报审批中给予更多支持；评价成绩较差的，则在后续的申报审批中给予支持项目或支持资金额度的酌减。相关操作应该形成制度化管理办法，使企业在项目申报时有所参照，更加谨慎的进行绩效成绩的明确和承诺。此外，国有资本经营预算支出效果评价的成绩，可以作为国资委、财政部等对中央企业整体绩效评价的一部分，最大化管理成果的通用性。

综上所述，通过国有资本经营预算支出申报审批、使用过程监管、效果评估和评估结果应用四个阶段管理的结构化设计，可以较好的实现对国有资本经营预算支出的闭环管理。未来省、市级别的国有资本注入国有企业的过程中，同样可以作为参考。