核心摘要：根据政府债务余额和财政收入情况进行测算，适当将土地出让收入列入基金收入，增加财力规模，这样，不仅降低了债务率，更为向省里争取明年新增债券规模赢得主动，从而有利于增加对重大项目地方政府债券资金的投入。

来源：某市审计局网站

防范和化解政府债务风险，是十九大明确的“三大攻坚战’’之首。近年来，规范地方政府债务的文件密集出台，先后有国发[2 0 1 4]1 4 3号、财预[20 17]50号、财预[2017]87号、财金[2O18]23号。特别是财金【2018】23号文件出台后，从供给渠道对银行作了“四个不得”的规定，可供地方政府和操作的空间越来越小，平台企业融资渠道将越来越窄。

今年，省市政府多次组织开展对政府债务进行清理，进行风险评估，政府债务风险逐步呈现出来，我市按照中央和省部署，出台了系列制度规范政府债务管理。但是，在工作过程中，也暴露了一些问题和风险，需要引起我市各级政府的高度重视。具体情况概述如下：

一是债务规模过大，在2014年底清理锁定的债务基础上，近几年债务增长较快，其中以平台公司隐性政府性债务增长最快，债务风险较高。

二是还本付息压力大，未来几年我市各级政府都将进入还本付息的高峰期。

三是还债资金来源不足。我市各级政府的财政运转困难，无力偿还债务，平台公司经营收入少，资产能变现的不多，资金组织困难。由于平台公司收入来源不足，缺乏造血功能，手续完善的可出让存量资产不多，还款资金来源主要靠再融资和向企业收欠偿还，高度依赖借新还旧，现融资政策收紧，极易发生资金链断裂风险。

四是存在违法违规融资现象，很多融资平台公司以财政、政府、人大出函以及公益性资产质押融资行为，虽进行了全面整改，但难以彻底，存在隐患。个别平台仍存在向干部职工、征拆户等特定群体集资、借款，拖欠个人工程款等行为，涉及利益主体众多，关系错综复杂，极易引发群体事件、法律风险和舆情危机。

五是政策性风险加大，融资政策收紧，债务风险增加。我市建设资金和还款资金高度依赖融资支撑，但随着2017年中央六部委财预50号文件、财预87号文件及其他相关文件的出台，融资政策收紧，导致融资难度和融资成本攀升，这将使未来的债务偿还和流动性风险陡然增加。

随着国家政策导向不断调整，通过剥离政府信用对各平台的背书，使各地方政府债务由隐性向显性转化，致使与平台公司息息相关的业务市场发生剧烈变化，而银行贷款、信托、租赁等诸多传统融资模式在对平台放贷时皆是建立在政府信用的基础上，在现有的监管条件下，融资平台公司参与地方建设融资必须通过市场化融资方式进行，直接抬高融资难度和限制融资规模，造成融资平台公司传统模式的融资工作被迫中断，融资渠道受到阻塞，融资难度和融资成本攀升。

比如我是市投集团公司，受2017年六部委5O号文和财政部87号文影响，已发放贷款的农发行8亿元水系综合治理项目，由于涉嫌违规，被迫已严格按照银行和相关文件要求进行了提前偿还。

受到今年财政部2 3号文和财政厅17号文影响，国开行67．61亿棚改贷款项目授信难度增大，国开行已授信杨树塘项目13.6亿元发放有困难，农发行1 5亿元、中信银行2 3．9亿元、兴业银行14亿元等棚改贷款项目落地难度增大。

以上情况，我市各级政府需要引起高度的关注，针对我市债务的现状，我们提出以下建议和对策。

一、严控债务规模，逐步规范融资行为。

近年来，国务院、财政部等相继出台一系列政策文件，加强政府债务管理，规范政府融资行为。同时，在全国各地查处了一批又一批违规举债融资行为，根据上级政策精神，要切实提高债务管理水平，突出抓好三点：

一要科学控制债务率。地方政府综合债务率，既影响到省委省政府对市委市政府绩效评估，也要切实与地方政府债务余额管理挂钩。目前，我市本级为黄色提示。在现有债务余额已定的情况下，可用财力的增加，有利于债务率的降低，更有利于争取新增债券增量。

因此，根据政府债务余额和财政收入情况进行测算，适当将土地出让收入列入基金收入，增加财力规模，这样，不仅降低了债务率，更为向省里争取明年新增债券规模赢得主动，从而有利于增加对重大项目地方政府债券资金的投入。

二要坚决禁止违规举债。凡政府性投资项目，坚决做到“三个严禁”：严禁新上政府财政兜底的“等靠要”项目，严禁新上超出实际承受能力的“高大上”项目，严禁新上非必要性、非紧迫性、非公益性的“功利型”项目，坚决防止盲目举债建设，坚决杜绝大手大脚花钱。

三是严管新续建项目。“停、缓、调、撤”清单内项目,原则上不得重新启动。强化预算管理,进一步强化政府投资计划管理和项目审批,对所有新建、变更、续建项目,财政没有安排预算或资金来源没有落实的,一律都不得上从严审批新开工项目,市本级500万元以上投资项目必须报市政府会议审定,所有新上项目没有明确资金来源和制定融资平衡方案的,一律不得审批立项,一律不得开工建设。

棚户区改造项目,预期收益不能覆盖支出的一律不得启动。强化债务限额管理,新建项目要跟化债目标挂钩,确保债务总量不增加。续建项目停止后无重大影响的要暂缓或调减投资。

四是切实强化责任措施。即强化组织领导、联合监管、信息公开、考核问责等四条措施。对违法违规举债，发现一起、查处一起、问责一起，根据上级文件精神，并实行终身问责、倒查责任，依法依规追究相关人员责任。

二、统筹资金管理，积极消化存量债务。

现行政策下，政府投资项目已不能通过平台公司举借债务来等集资金，只能通过财政一般预算、政府性基金及政府债券资金等方式筹措。

因此，由财政部门汇总编制包括行政事业单位基础设施建设、城市基础设施建设等投资在内的全口径基本建设项目资金计划，统等市本级本年度全部基本建设项目资金来源与支出，实行滚动计划管理，也就变得可能和必要。

一是要压缩经常性支出,统筹新増财力,偿还到期债务。各部门要牢牢树立过“紧日子”的思想,继续优化支出结构,压缩一般性支出和经常性支出。暂停土地出让收入各项政策性支出,把增加的政府性基金收入重点用于偿还保障性安居工程、教育水利等领域的隐性债务。

二是要盘活存量资金偿还存量债务。进一步加大盘活存量资金的力度,力争从盘活的存量资金中安排50%以上用于偿债。

三是要盘活土地资源,加大土地出让力度。

四是加快债务转化,优化债务结构,节约利息支出。加强与金融机构协调力度,争取通过借新还旧、展期、降息等方式将债务转化。银行贷款要先分析结构,有针对性的与相关银行的省级分行进行衔接,加强沟通,争取更大程度的优惠。

三、严管建设项目，加强资金和项目的全过程管控。

建立健全从“项目库一项目可研一项目实施监管”的全过程管控机制，切实解决好“谁来干、干什么、怎么干、花多少钱”的问题。

把好立项关，市发改委审核立项时，必须覆行项目概算审核，把好规模关口。500万元以上的政府投资项目立项审批权集中上收到市政府，经市发改委审核报市政府审定后，才准予立项。同时，实行立项会签机制，立项审批时，财政部门必须先就资金等措签出明确意见。

四、创新投融资模式，充分利用现行政策支持项目建设

国发[2015]37号财预[2017]50、87号等文件，都就规范地方政府举债提出了具体要求。在符合政策条件下，进行适度规范举债融资，既是经济社会发最的需要，也是项目建设的需要。

我们在充分利用现有政策支持项目建设的情况下，应积极开创新的融资渠道，这次国家在堵后门的同时，也开了“前门"，中央政府和省级政府适当扩大了地方政府专项债的发行数额：“如各地可选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的项目收益专项债券，保证重点领域资金需求。

可试点发行地方棚户区改造专项债券，为棚户改造融资留下了腾挪的空间。合法的融资仍可进行：如资本金真实的P P P项目，债权融资，发行绿色专项债，中期票据，信托，融资租赁”等，这些新的融资方式，为平台融资开辟了新的渠道，我们要充分利用。