从中国改革之始的上世纪80年代，中共中央和国务院自1982年始在五年内连发5个年度一号文件，核心绑定在解决农业、农村、农民问题，在当时对于稳定民心、推动全国改革局面发挥了不可替代性作用，也从此，“一号文件”就被赋予了特殊的含义和特定的代指，受到特别的关注，相隔18年后，“一号文件”又重新定格于“三农”问题，在公众视野中以更新的面貌面世。2004年发出了21世纪以来关注“三农”问题的第一个“一号文件”，继此到2009年止，本世纪又诞生了6个中央“一号文件”。在2008年10月12日十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》背景下，深入地学习、研究这6个连续的具有创纪录性的“一号文件”，无论对于农业领域的工作者还是农业问题的研究者都具有非同寻常的作用与意义。　　一、新文件为“三农”问题的出路构建了多元的复合体系
　　上世纪80年代的“一号文件”基本上是在农业内论农业、用农业推动农业发展。肯定了包产到户和包干到户，确立了家庭联产承包责任制度，延长了土地承包期限，取消了农副产品统购统销制度，强调农业发展要靠“政策+科学+投入”，用农业的变革启动了工业的改革，带动了整个中国改革事业的蓬勃发展。新世纪的“一号文件”，中共中央和国务院在解决农业、农村、农民问题上坚持科学发展观、人本主义精神和和谐社会主义作为指导，从促进农民增收、加强农村工作提高农业综合生产能力、发展现代农业推进社会主义新农村建设、加强农业基础建设促进农业发展农民增收等角度对破解“三农”问题构建起全方位的综合性政策体系。旨在综合开发、科学进步与和谐发展，讲求节约农业、可持续农业、生态农村、健康农民，从长远视角思考“三农”问题，从国家经济发展的大局来对待“三农”问题，从全民平等、城乡一体战略谋划“三农”问题，实现统筹城乡发展，推动中国的二次改革事业的平稳向前迈进。
　　二、构建“制度+技术”双层拉动“三农”解困机制
　　本世纪以来，中共中央和国务院解决“三农”问题的每次中央一号文件的出台无不渗透着一份重要的政策动态：国家从宏观上在逐步的健全我国的农业政策制度，加大财政农业投入的力度，加快农村基础设施的建设步伐，推动城乡协调、统筹发展，建立农民收入的持续增长保障机制，我国在通过对农业管理体制的改革为实现农业领域的技术创新创造宽松的软环境，从制度保障走向“制度+技术”双层保障机制，本世纪6个“一号文件”或直接或间接地都可以领悟到本思想，即：借助制度的完善引致农业技术创新的思想。主要可以概括为以下几点：
　　1.一个思想。“一号文件”贯穿了一个全局思想、战略思想、公平思想，主张“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”，建立在民富、社安则国强机制下解决农业、农村、农民的难题，走出了“大河有水小河满”、“大河无水小河干”的社会管理思想，转变为统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，认可藏富于民、民富国强，通过新的国家财富管理理念再次确认农业的基础功能、农村的社会安全保障功效、农民的主人翁地位，以更佳的效果调动农民的自觉性、积极性和创造性。
　　2.二大原则。农业、农村、农民问题是关系改革成败的关键性问题，离开“三农”谈“三农”不实际，但就“三农”内解决“三农”更是不现实，“三农”问题的解决应在“三农”外，破解此难题首先需要走出“三农”闭合循环圈，用新中国成立以来农业补贴工业、农村支援城市的魄力，用工业拉动农业、城市回报农村来激活农业、农村、农民的内部改革活力，形成城乡经济社会发展的一体化新格局。遵照“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针，使一切政策与制度的安排都成为两大原则的贯彻者，将新的6个“一号文件”成为两大原则根本性的体现者和执行者。
　　3.三个“高于上年”。历史上，国家对于农业欠账太多，对于农村缺乏基础投资，对于农民有失国民平等；而社会的进步历史给了我们充分的印证：没有农业发展、农村进步、农民富裕就谈不上国家的整体稳定、全面发展与文明进步。
　　显然，加大对农业投资、农村支持、农民资助是经济发展的内在要求和改革大局的本质内涵。“财政支农投入的增量要明显高于上年”、“国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年”、“土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年”，三个“高于上年”在“一号文件”中一年比一年明确，一年比一年原则，一年比一年科学，在切实保障和加大“三农”的投资力度，确立了现代式的财政农业保障我国农业基础地位的长效建设机制。
　　4.四项建设。经济建设、文化建设、政治建设三者如果建立起良性机制将能发挥互为促进、互为发展的推动作用，当然，经济建设、文化建设、政治建设都必须紧紧围绕社会建设，实现生产关系与生产力、上层建设与经济基础相协调。新5个一号文件从战略上告诉我们，他们做到了一脉相承、贯穿于文件精神的始终。文件从财政保障、粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合直补等惠农政策到农产品流通体系建立与完善，从水利建设到生态文明建设，从科技服务体系建设到文化与社会保障体系建设，从农村道路交通建设到农村人居环境建设，从土地流通制度健全到乡镇机构与乡村债务改革，从组织制度建设到党建领导建设无不统筹兼顾经济、文化、政治建设，保障推动社会建设大任务的健康发展。
　　5.五大目标。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”是党中央和国务院对我国社会主义新农村建设目标与要求的高度总结与概括，包括了经济文明、精神文明、政治文明和社会文明，贯穿着人本思想和社会主义新理念，是科学发展观在中央文件的灵活贯彻，体现了党中央和国务院一切奋斗和工作都是为了造福人民，坚持了第一要义是发展，核心是以人为本。虽是在2006年“一号文件”中得以明确化，但细细研读五年以来的“一号文件”能够清晰地感受到，随着一号文件的发布五大建设目标也从模糊化慢慢地走向清晰化，从“几个重在”到“深入答复”。
　　6.六个“现代”。“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”，是2007年“一号文件”中明确的思想，六个“现代”精神给我国传统农业指明了发展的方向和道路，要求发展现在农业，用现代物质资本、现代科学资本、现代理念资本、现代人力资本来经营农业、发展农村、富裕农民。这是一个现代产业系统的战略思维，明确了支持的方向与重点，从新视角点破了我国农业发展缓慢的症结所在，受到多个“一号文件”精神的认可与传达，可以认为是中国农业走出死胡同的科学道路抉择。
　　7.七项“工程”。2004年以来的新5个“一号文件”内容丰富，关注点多，研究问题科学，而且每年所围绕的核心点有所侧重，但总体可以看出，新5个“一号文件”都紧紧围绕城乡统筹发展而推进七项工程的展开，即：农业支持补贴工程、沃土工程、乡村清洁工程、粮食丰产工程、节水灌溉与饮水安全工程、农业科技工程、农业实用人才培育工程。
　　“七大工程”包括了农业、农村、农民问题的方方面面，基本上建立了解决“三农”问题的多维建设体系，从实施基础设施保农战略、完善农产品市场促农战略、科教兴农战略、人才强农战略、可持续发展战略、农村综合改革战略等，形成节约能源等自然资源和保护生态环境的产业结构、消费模式、增长道路，要求走生产发展、生活富裕、生态文明的发展道路，基本给我国广阔的农村在建设资源节约型、环境友好型社会指明了前进的方向和道路，剩下的工程就在于各级政府和相关的部门、组织机构对于支农惠农政策制度的科学贯彻与灵活执行，将“三农”难题的出路写在实处。

作者：刘乃安 来源：《农业经济》2009年第11期