经济全球化背景下，世界各国社会经济相互影响日益深远，仍以封闭状态下的思维模式寻求国家发展、粮食安全越来越困难。在新的国际和国内环境下，应该用新的粮食安全观看待当前的粮食问题。新的粮食安全观主要包括两个视角，一是着眼于粮食安全的国际视角，树立互利合作、多元发展、协同保障的新粮食安全观；二是着眼于我国丰富的食物资源，提出以谷物为中心、粮食为重点的综合化食物安全观。　　互利合作、多元发展、协同保障的新粮食安全观
　　1.粮食安全观国际视角的必要性和紧迫性
　　（1）粮食安全是全球共同的责任，任何国家不能独善其身。
　　近年来，由于气候变化、自然灾害和全球需求强劲，导致世界粮食供给相对不足，再加上国际能源价格持续上涨直接带动了粮食生产成本的提高，加剧粮食能源化趋势，大幅增加运输成本，在这些因素的推动下，国际粮价不断上涨。2008年上半年爆发了二战结束60多年来最严重的一次世界粮食危机，此次危机持续时间长、涉及范围广、波动幅度大、影响程度深。据不完全统计，2008年的粮食危机涉及到世界66亿人口的一半以上即30多亿人口，有20多个粮食主产国和30多个缺粮国均受到了不同程度的影响，有21个粮食出口国采取一些限制粮食出口的措施，有12个严重缺粮国引发了社会骚乱。
　　经济全球化使有钱有粮的发达国家也难以独善其身。意大利市民游行示威抗议粮价上涨，美国西部、东北部消费者不满超市限量购买粮食，日本家庭主妇则四处寻觅蛋糕黄油。
　　我国也采取措施加强对成品粮油出口的宏观调控以应对世界粮食危机：一是取消粮食产品出口退税；二是对粮食产品出口征税；三是实行粮食出口配额管理；四是对全国12家重点骨干粮油加工企业成品粮油出厂调价实行报批。
　　尽管粮食危机促使越来越多的国家和地区从战略高度关注粮食安全，通过挖潜革新增加粮食生产与储备，完善流通、配送体系，从而使各国未来的粮食安全更有保障，但是粮食危机也表明了在经济全球化加快的背景下，粮食安全不是某一个国家或地区的任务，而是全球共同的责任，任何国家不能独善其身。在2008年联合国粮农组织主办的“罗马粮食峰会”上，联合国秘书长潘基文警告说，粮食危机是一场全人类共同面临的“输不起的战争”。
　　（2）美国拟转变保障全球粮食安全的工作思路。
　　美国农业部部长汤姆·维尔萨克2009年6月29日表示，在解决全球饥饿的问题上，美国计划今后将工作重点由提供紧急援助转向帮助相关国家生产更多满足其自身所需的食物。按照新的工作指导思想，美国将致力于向海外提供专业技术和培训，以促进相关国家农业生产力的提高。美国计划在相关国家投资建设公路和其他基础设施项目，确保人们能够获取所需食物。
　　不管美国工作思路是否实施，是否真正旨在提高全球粮食安全保障能力，但是从思路的转变来看，保障全球粮食安全的战略已经越来越受到关注。我国应抓住这个历史机遇，从粮食安全的国际视角出发，在保障世界粮食安全的基础上，服务于我国粮食产业的健康发展，把握先机，掌握主动，促进发展中国家粮食产业的互利合作，避免粮食垄断和霸权主义，确保我国粮食安全与世界粮食安全的共同发展。
　　2.互利合作、多元发展、协同保障的基本内涵
　　针对当前形势，我们以科学发展观为指导，提出互利合作、多元发展、协同保障的新粮食安全观。新粮食安全观不再局限于传统的仅侧重国内粮食供需平衡、价格稳定的安全观念，而是以世界粮食安全的可持续发展为出发点，强调世界粮食安全是国家粮食安全战略中的重要基础，认为孤立的粮食区域性安全是暂时的，维护粮食安全需要从世界安全的整体角度上加强互利合作，向多元化发展。
　　（1）互利合作是确保粮食安全的关键。
　　粮食生产资源的分布不均，社会经济、技术条件的差异，造成世界粮食产量的严重地区失衡。加强粮食生产资源、技术、加工等领域的互利合作是提高世界粮食产量的重要基础，对于缓解粮食危机、确保粮食安全具有重要的作用。
　　粮食生产是以自然条件为基础的，尤其是耕地、水资源、气候。面对粮食生产的自然条件依赖性，不论是耕地、水资源的保护，粮食生产与自然环境的可持续发展，还是气候变化等问题的解决，加强互利合作，共同发展是惟一可选的必经之路。新粮食安全观下，发达国家应严格履行减排义务以减少对全球气候的影响，并本着共同发展的伙伴精神，加快相关技术转让，积极帮助发展中国家提高应对气候变化的能力。发展中国家则应着眼当前和长远，制定实施有效措施，提高农业资源利用效率，调整品种生产结构、区域布局和生产方式，减少气候变化可能带来的损失。
　　由于各国经济、科技实力的差异，全球粮食生产水平存在较大的差异。应采取多种措施，加强农业粮食生产技术的互利合作，从根本上促进农业发展，进而缓解粮食供应短缺问题，维护全球粮食安全。发展中经济体可以通过增加农业投入、依靠科技进步、稳步提高农业劳动生产力和增加粮食自给等措施，从中长期解决粮食安全问题。国际组织和发达国家应采取更切实际的行动，创新筹资机制，加大投资力度，为发展中国家提高粮食和农业生产能力、保障粮食安全提供科技、资金和投入支持。国际社会要进一步加强对世界粮食安全的监测和预警能力建设。发展中国家应继续加强粮食安全方面的南南合作，使其成为发展中国家共同应对粮食安全和金融危机挑战的重要平台。
　　（2）多元化发展是粮食产业发展的必然选择。
　　随着经济的全球化及市场经济的深入发展，单一依靠国内粮食市场发展已经不适应社会经济发展的需要，必须充分利用国内外资源，加强国际交流和合作，实现粮食产业市场主体向多元化发展。同时，由于粮食产业的经济效益低，为确保粮食安全，稳定并扩大世界粮食播种面积，以及提高发展中国家种粮的积极性，应积极促进发展中国家粮食产业向纵深发展，从单一的粮食生产领域走向粮食加工、物流、养殖等多元化发展格局。粮食产业的多元化发展在很大程度上将极大促进粮食领域的互利合作，实现粮食安全与世界经济发展的共同进步和繁荣。应采取积极措施，提高资金、技术等方面的支持，鼓励发展中国家根据自身条件优势走粮食产业的多元化发展道路。
　　我国目前已经初步形成了以国有粮食经济为主导、非国有粮食经济为主体的多元化粮食经济运行格局。同时，应在确保口粮的基础上，积极发展粮食产品加工业，以市场为龙头多元化发展粮食企业，拉长产业链条，带动地区经济发展。我国粮食企业在完成国家、省、市各项储备任务的基础上，应鼓励多元化开发新项目、新产品，发展小包装、小杂粮，形成产业链条，促进粮食产业向纵深发展。应利用现有企业的资产、场地、技术、人员、网络等优势，提升粮油精深加工能力，从单纯的粮油加工向养殖、种植、冷藏等经营领域延伸，形成集粮食物流、精深加工、畜牧养殖、商业投资为一体的多元化发展格局。
　　要实现粮食经济多元化发展，应大力发展粮食物流运输基础设施建设，提高粮食运输能力。同时提高港口、口岸仓储能力，为进出口货物交换、中转提供仓储中介服务，充分发挥国有粮食企业仓库多、库容大的优势，对闲置、废旧仓库进行改建、扩建。通过内联、外引、加强硬件建设等措施，提升仓储能力、合理规划进口粮食品种，为粮食经济的多元化发展打好基础。
　　（3）协同发展是确保粮食安全的有效保障。
　　协同发展的重点就是反对粮食垄断，加强发展中国家的粮食生产能力，促使世界粮食格局的多极化发展。目前，美国、澳大利亚、巴西等国在粮食产量上居垄断地位，仅美国，粮食年出口量占全球份额常年稳定在35%左右，其中小麦则高达60%。美国和南美的巴西、巴拉圭、阿根廷大豆总产量超过世界大豆产量的90%。目前，世界上四大跨国粮商（ADM、邦吉、嘉吉和路易达孚）垄断着世界粮食交易量的80%。粮食垄断严重损害了发展中国家利益，危害世界粮食安全。应通过对话和加强发展中国家的自身合作，促使有关国家放宽对发展中国家的不合理出口限制，努力扩大双边农产品贸易规模。进一步改善农产品国际贸易环境，建立公平合理的国际农产品贸易秩序，保护发展中国家农民的生产积极性。
　　协同发展的另一个方面就是世界口粮消费与生物能源粮食消费的合理发展与规划，避免因生物能源造成的世界粮食危机。世行报告指出，目前美国有近1／3的玉米用于生产生物燃料，欧盟则有大约一半植物油用于生产生物燃料。在世界不少国家和地区饱受粮食危机困扰的时候，无论是单个国家的局部利益还是生物燃料产业，都应服从维护人类生存和发展的大义。2007年美国所产玉米的25%变成了乙醇；2008年上升到28%，达到1.14亿吨。欧洲每年用于制造生物燃料所耗费的粮食与美国相当。欧美“机器吃粮”相当于5亿人的口粮。联合国官员就此严厉抨击，即使美国产出的所有粮食全部转化为生物燃料，也仅够全美18%的汽车所需，因此使用粮食生产燃料是一项“反人类的罪行”。人类的口粮消费与生物能源粮食消费的合理发展是协调发展的一个重要方面，严格控制用玉米、油料等粮油产品生产生物燃料的比率，充分利用耐旱可平茬灌木、秸秆、畜禽粪便等农业农村废弃物发展生物质能源。
　　3.以谷物为中心、粮食为重点的综合化食物安全观
    粮食是人类生存的第一需要。在粮食的概念上，东西方存在理解上的一定差异。联合国粮农组织在1974年首次提出的“Food Security”，直译应为“食物保障”，但当时在我国却译为“粮食安全”。这就直接导致了我国粮食安全与国际上的食物安全概念上的差异，同时也限制了我国食物生产、加工等产业的发展。
　　我国有地区分布不均、海洋等食物资源丰富的特点。随着我国社会经济的发展和人民生活水平的提高，土地、水资源的日益紧缺，将粮食安全提升到以谷物为中心、粮食为重点的综合化食物安全的新阶段，以人为本构建人和自然、社会和谐发展的综合化粮食安全观是我国社会发展的必由之路，是提高人民生活水平的本质要求。
　　（1）综合化食物安全观是我国居民食物消费的多元化的内在要求。
　　改革开放以来，我国居民收入持续增加，膳食结构不断改善，食物消费日趋多样，口粮消费逐渐减少，肉类蛋白、水产品及食用植物油等消费逐渐增加，营养水平不断提高。2007年，中国动物性食物总产量比上年又有明显增长：肉类增幅为1.0%；蛋品为2.9%；奶类为10.5%；水产品为3%。城乡居民营养状况明显改善，标志民众生活质量的恩格尔系数普遍下降。到2006年，全国城市居民家庭恩格尔系数已降低到35.8%，农村居民家庭恩格尔系数已降低到43.0%。

　　随着人民生活水平的提高，对于粮食的需求不再局限在温饱尚无法解决之时的充饥性食物要求。目前我国正全面建设小康社会，已基本解决人民生活的温饱问题。多样化的食物需求已经成为人们提高生活质量的首要标志。根据国际通用标准，达到世界粮农组织和世界卫生组织确定的人均食物日供给热量2600大卡以后，应开发多样化需求来引导消费。否则，不仅没有可能实现合理的资源配置，而且对人类健康发展以及社会进步都将产生不协调。
　　同时，从营养学的角度考虑，食物安全更能反映人们的营养状况。人的主要营养素的合理需求量是：每人每年需碳水化合物183公斤，脂质41公斤，蛋白质29.2公斤。此外，还需要矿物质、维生素等微量营养素。当前世界粮食安全中的一个敏感问题，就是发展中国家的食物营养中蛋白质含量不足。1996年召开的世界粮食首脑会议重申，人人有权获得安全而富有营养、优质的粮食，把营养安全、无污染的绿色食物作为粮食安全的一个重要组成部分，使人们在日常生活中，有足够、平衡且保证人体发育必需的营养元素供应，以求建立完善的粮食安全体系。
　　不同食物资源的营养素的构成不同。“食物”包含了人类所需的所有营养素，既包含了主要营养素碳水化合物、脂质和蛋白质，也包含了其他次要营养素及微量营养素，如维生素和微量元素等。而除大豆以外的“粮食”的营养素构成主要是淀粉（碳水化合物）。可见，无论是从居民合理营养素需求还是从现实的食物结构调整总体趋势来分析，都需要我国的农业为国民提供合理的、足量的碳水化合物、食用油脂和蛋白质这三类主要营养素。树立“新粮食安全观”，确保以谷物安全为中心、粮食为重点，同时统筹规划碳水化合物、油脂和蛋白质等主要营养素的生产和供给，考虑到瓜果蔬菜、水产品等食物的综合性食物安全，是改善我国居民营养水平（2）我国食物资源丰富，粮食安全观是可持续发展的重要体现。
　　中国是世界第一人口大国，占世界人口1／5。我们经过长期奋斗，解决了10多亿人民的温饱问题，这是社会主义中国引以自豪的标志之一。但是，我们更应该清醒地看到，人口每年都在增加，我国的耕地每年都在减少，淡水资源紧张，自然环境总体继续恶化。单纯强调粮食产量而不重视土地、水资源等的可持续发展，片面追求GDP增速而忽略自然环境保护，将直接导致自然环境的恶化。与此同时，受全球气候变化、极端气候频发的影响，我国自然灾害严重，特别是旱灾严重。而我国农业传统的小农经济模式并未完全改变，农业“靠天吃饭”的现象仍然存在，抵抗各种灾害的能力不足，生产成本较高，一遇干旱、洪涝、虫害等，粮食产量就会大幅下降。这些都将严重制约我国农业粮食生产的发展。再者，我国各种资源分布极不平衡，中西部地区、南方等地区优势各不相同，传统的“粮食安全”在某些方面制约了各地区农业发展的优势。比如在西部丘陵地区优势渔业区域的开发和建设上，水产品具有比较竞争优势，单位效益比种植谷物高出5倍左右。种草养鱼比种粮食的生物量高8倍左右，每年亩种高产饲料草的蛋白质含量是350公斤左右，亩种粮的蛋白质仅40公斤左右。
　　粮食一般仅局限于淀粉类作物和豆类作物，其生产有赖于可耕地，而我国的可耕地面积有限，且随着工业化和城镇化的进程会不可逆转地逐年减少。面对今后一段时期内我国粮食消费的刚性增长，不仅要正视我国粮食生产面临的困难，积极采取措施稳定生产，同时也要看到我国丰富的食物资源，充分发挥我国食物资源优势，大力缓解粮食生产的压力。来源于陆生、水生和海洋的植物、动物和微生物，其生产可面向整个领地资源、领海资源和公海资源，生产潜力巨大，前景十分广阔。
　　1985年和1990年我国禽类和肉类产量分别跃居世界第一位，成为世界畜牧业生产大国。到2004年底，我国畜牧业总产值突破1万亿元大关，占农业总产值的比重达到33.6%。2007年我国肉类总产量达6865.7万吨，禽蛋产量2513.4万吨，奶类产量3633.4万吨。改革开放以来，我国“以养为主”的渔业发展方针，促进了我国渔业的健康发展。从1978-2007年，我国水产品总量由465.4万吨增加到4747.5万吨，增长9倍，水产品总产量1989年以来已连续19年位居世界首位。水产品出口额从1978年的2.6亿美元增加到2007年的97.4亿美元，增长36倍多，且自2002年以来已连续6年位居世界首位。蔬菜产业在我国历史悠久，目前已成为我国仅次于粮食作物的第二大作物。自1988年国家实施“菜篮子工程”以来，我国蔬菜生产明显提高。2007年蔬菜种植面积达1733万公顷，占农作物总播种面积的11%，产量达56336.7万吨，总产值5000亿元以上，占种植业总产值30%以上，在种植业中仅次于粮食。我国水果产量也居世界第一，占世界产量的1／4左右，主要品种包括香蕉、苹果、柑橘、梨和葡萄等。2007年我国果园面积达到1047.13万公顷，产量突破18136.3万吨。可见，我国具有充足的食物资源，充分发挥我国资源优势，不仅有效调剂了国内食物供给平衡，同时水、陆多层次结构的健康协调发展，科学的套种结构、合理海洋立体空间利用，在提高产量的同时保障粮食安全的可持续发展。
　　（3）综合化食物安全是提升我国农业国际市场竞争地位的有效举措。
　　我国是农业生产大国，却不是农业贸易强国。中国成为WTO成员后，粮食市场国际化趋势不断发展，中国粮食已经并将越来越深入地融入世界市场竞争之中，粮食产业要进一步发展，就必须提高粮食产业的竞争力。
　　近年来我国粮食产量不断突破新高，但粮食生产成本较大，粮食的比较效益较差。在水稻、玉米、小麦三大粮食作物中，仅水稻的竞争力较高，而且其竞争优势在很大程度上由于水稻对劳动力数量要求较强，我国劳动力成本较低造成。而随着劳动力成本的上升，水稻的竞争力也有所减弱。我国大豆目前绝大部分依靠进口，2007年我国大豆单产水平为1453.7千克／公顷，远远低于世界平均水平2278千克／公顷。进口转基因大豆低价冲击国产大豆，外资控制我国大豆80%的实际加工能力，竞争力的不足严重威胁我国粮食主权安全。如果不提高我国粮食产业竞争力，让国外商品长驱直入，甚至越是优质的食品，越依赖国外进口，长此下去，中国农民生产的产品就将大量积压，农民的收入乃至生计就将受到影响，农民将面临破产的威胁。
　　在传统粮食概念下，我国粮食国际竞争力不足，提高的难度较大。同时尽管我国粮食产量逐年增加，但我国粮食仍部分依靠进口，粮食总量的不足大大限制了我国粮食产业在国际市场上的发展空间。在综合化的食物安全观下，我国其他食物资源优势较为明显。基于我国人均资源少、经营分散，土地密集型产品竞争力处于劣势，而人口多、劳动力资源丰富，生产劳动密集型产品，成本相对较低，具有明显或潜在优势的基本国情，我国农业粮食的出口重点应由土地密集型产品转变为劳动密集型产品。这种优势在园艺产品及畜牧等养殖行业尤为明显。以蔬菜生产为例，其产品单位价值产出所需的土地投入只有粮食的10%-30%，而劳动力需求则是粮食的4倍-5倍。同时，我国抢占劳动密集型农产品的国际市场份额，不仅具有劳动力方面的比较优势，而且具有产品多样化、生产空间广阔的优势，可以根据国际市场的变化，随时调整农产品出口品种及其规格。因此，充分发挥食物资源的集体力量，不仅能有效提升我国食物资源的议价能力，同时也为粮食作物加快发展提供空间，为竞争力的提升创造条件。
　　食物加工业的发展，有效促进了我国农产品出口结构调整，由出口初级产品为主转变为初级产品、特色产品、加工品并重，其发展过程本身就是竞争力提升的过程。调查表明，玉米加工后的效益与玉米生产效益相比，生产淀粉增值1.5倍，生产山梨醇增值3倍，生产维生素增值5倍，生产赖氨酸增值30倍以上。综合化的食物安全观，有利于利用我国食物加工资源，流通渠道，加速我国粮食加工业的发展，提升我国农业粮食产业的国际竞争力。
　　树立综合食物安全观，保证粮食安全
　　1.粮食安全的基础性不容动摇
　　在新粮食安全观中，必须以“粮食安全”为重点，粮食在食物总量中的地位不能动摇，这是确保我国现阶段及今后食物安全的重中之重。从粮食安全到食物安全是必然的历史进程，但是目前我国正处于过渡阶段，必须高度重视，积极而又谨慎地加以对待。发展生产，保障供给，仍将是做好粮食安全到食物安全工作的基础。目前中国粮食安全已经得到基本保障，并不是说中国将来不会出现粮食的不安全，也不意味着中国的粮食消费水平勿需提高，也不是认为中国粮食供求已经平衡，更不意味着可以浪费土地、水等宝贵的食物资源。对中国的粮食安全，永远要举国重视，警钟长鸣，未雨绸缪。
　　2.广辟食物资源，加强新粮食安全的广阔基础
　　广辟粮食等主要食物资源，是确保国家以粮食为重点的综合化食物安全的决定性的物质基础。按照其内涵的要求，除了关注和重视我国现有18亿多亩耕地之外，还要重视合理开发利用草地、坡地、水域、沙原等多种多样的耕地以外的土地资源。
　　以“水”、“土”为核心，提高农业和食物综合生产能力。土地是农业生产的根基，水源是农业生产的命脉。因此，提高农业、粮食等主要食物综合生产能力，必须以治水、治土为核心，整治国土，坚定实行耕地总量平衡；合理利用水源，大力节水，减轻和防治污染。我国必须以“水”、“土”为核心，实行“水土新政”，提高农业和粮食等主要食物综合生产能力。其中最重要的是切实转变资源观，转变资源利用模式，即坚持农业和食物综合开发、高效利用、有效节省的节约资源型模式：一是以耕地动态平衡为核心的土地集约利用，通过改革征地制度，强化土地管理、杜绝闲置浪费、盘活现有存量，开展国土整理，促进种植业生产实现集约化。二是以发展畜牧业为核心的非耕地（草地、荒地、坡地等）的高效利用，通过围栏禁牧、建设人造草地、转变畜牧方式等，提高畜牧生产率和生产效益，实现畜牧业现代化。三是以节水为核心的水资源高效利用，通过改革灌溉方式和节水灌溉技术，提高水资源利用率。四是以发展渔业和水产业为核心的江河湖海水域开发利用，发展渔业、水产业，让广阔水域成为不竭的水生食物资源。与此同时，要严格贯彻实施《土地法》和《水法》，运用法律武器保护土地和水源等稀缺资源。
　　3.创立粮食和其他主要食物的经济系统统一的组织管理体制
　　为建立健全“以粮食为重点的综合化食物安全”，既需要创新粮食发展战略，又需要制度创新，建立健全“以粮食为重点的综合化食物安全”制度体系。构建“以粮食为重点的综合化食物安全”保障体系，要求粮食生产系统、贸易供给系统、粮食加工系统、人口经济系统、生态环境系统和社会保障系统等多种系统的协调、互动和统一。主要包括“七项互动和统一”：一是粮食产加销和其他主要动植物性食物“产加销”协调、互动和统一；二是食物生产、加工、营销和消费协调、互动和统一：三是食物资源开发利用、保护再生、可持续发展协调、互动和统一：四是食物生产数量和质量及食品卫生安全协调、互动和统一；五是优化食物生产结构与优化食物市场需求结构协调、互动和统一；六是城市和乡村及不同区域间食物“产加销”协调、互动和统一；七是国内和国外食物的两种资源、两个市场协调、互动和统一。以上七项“协调、互动和统一”恰恰是目前中国粮食等主要食物经济领域需要大力加强的薄弱环节。
　　为做到各相关系统的协调、互动和统一，应采取的一项基本举措是：创立粮食等主要食物经济系统的组织管理体制，可在适当时机成立国家粮食安全委员会，作为专职机构。国家粮食安全委员会承担统一协调、指导粮食和其他主要动植物性食物的生产、购销、加工、储运等完整产业链的全过程。或者进一步说，该机构职能有4项：一是统筹协调、保护和提高作为基础产业的粮食综合生产能力；二是统筹协调和提高粮食等主要食物生产、加工、消费和营销；三是统筹协调粮食等主要食物的两种资源、两个市场，高效运筹和保障国家和全民综合化“食物安全”：四是与国家卫生、质检等部门分工协同管理粮食等食品质量安全。
　　4.以“三大产业”为主建立健全现代生产体系
　　粮食等主要食物生产是国家食物安全的基础。食物生产主要涉及“三大产业”，即种植业中的谷物、油料、糖料、果蔬、杂粮等：畜牧业中的动物放牧、厩舍饲养等；水产业中的渔业捕捞、鱼虾养殖等。在国家经济社会发展中，要围绕这“三大产业”建立和健全起现代生产体系：其一，强化耕地开发利用保护，建立和健全粮食稳定、持续增长的现代种植业生产体系；其二，强化非耕地开发利用保护，建立和健全多种肉食稳定、持续增长的现代畜牧业生产体系；其三，发挥生物多样丰富优势，建立和健全水生食物稳定、可持续增长的现代水产业生产体系。

作者：北京交通大学中国产业安全研究中心 李孟刚 来源：《中国国情国力》2009年第11期

的必然要求。