我国国有企业集团的管控是伴随着国有企业改革的发展而不断探索和创新发展的过程。在当前国企改革不断深化，培育具有全球竞争力的世界一流企业目标的指引下，构建新形势下的国企集团管控体系将是国有企业未来发展的必然要求。

我国国有企业改革历程

改革开放以来，在宏观层面，我国经济体制改革逐步由计划经济向建立完善的社会主义市场经济不断前进，在微观组织层面，我国的国有企业改革大致可分为以下几个阶段：

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1978年-1992年放权让利阶段

国企改革开始于对国有企业进行扩权让利的改革，在以计划经济为主的同时，充分重视市场调节的辅助作用，并扩大企业自主权，把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，调动了企业和职工的积极性、主动性。在企业决策方面，实行厂长（经理）责任制，并在大多数国有企业实行承包经营责任制，在少数有条件的全民所有制大中型企业中开始了股份制改造和企业集团化的改革试点。这一阶段国企改革的主要目标是“使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者”。

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1992年-2003年现代企业制度建立阶段

党的十四届三中全会明确提出，我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度。1993年《公司法》首次将“法人治理结构”明确表述为股东大会、董事会和监事会三个公司机构及其相互关系。1994年，开展建立现代企业制度的试点，本着“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，逐步建立了国有资产出资人制度，建立了现代企业制度的领导体制和组织制度框架，并初步形成了企业法人治理结构。1999年十五届四中全会提出，国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业要由国家控股。这也开启了我国国有企业通过境内外资本市场融资的道路，在这一过程中，借助资本市场对企业规范内部治理、集团管控提出了新的要求。

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2003年-2013年国资管理体制改革阶段

党的十六大报告提出进一步深化国有资产管理体制改革的总体部署，2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一了管人、管事和管资产的国有资产监管体制，通过完善国有资产监管法规制度体系，国有资产监管的力度加强。同时，鼓励非公有制经济参与国有企业改制重组，加快国有经济布局结构调整和产业转型升级。不断推动国有企业做大做强，开展企业绩效评价，提升管理水平。随着国资监管力度和国有资产保值增值要求的提高，国有企业集团内部管控的力度也不断加大，国有企业的活力和竞争力大幅提升。

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2013年至今，全面深化改革阶段

党的十八大和中央经济工作会议明确指出：既要毫不动摇巩固和发展公有制经济，又要深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从混合所有制经济的发展、国有资本和国有资产的布局、功能、分类和监管，以及国企内部的治理、人员薪酬和激励机制等方面都提出了系统的指引。2015年，随着《关于深化国有企业改革的指导意见》的发布，以及后续“1+N”文件的陆续出台，开启了国企深化改革的新历程。

集团管控的发展

从我国国企改革发展的历程来看，国有企业集团的形成最初更多的是依靠行政手段的推动，1986年到1988年期间积极推进横向经济联合和企业集团的组建，这一时期集团的管控比较松散，也比较粗放，对集团的定位也不明确，基本靠行政命令进行集团内部的管理和协调。随着现代企业制度在国有企业内逐步建立和规范，国有企业的集团管控开始了理论和实践上的探索，并且由于国家在国有经济布局方面的日益重视，国有企业进一步集中，国有企业集团开始不断的进行兼并重组以及整合，大型、超大型的国有企业集团逐渐产生。国企集团内部的情况也日益复杂，包括“先有儿子后有老子”、集团空心化、集而不团等问题逐步得到重视，面对这些情况，国有企业集团管控从行政型管控开始逐步过渡到管理型管控模式，强调管理和控制，甚至集团总部对子公司的控制力超越了理论上现代企业制度的治理规范，总部采取直接进行管理干预的方式对子公司的经营管理活动发挥作用。

当然，随着国企改革的发展以及合规意识的增强，集团管控也在逐步规范发展，比较通用的是“三分法”管控模式的形成，主要包括操作型管控、战略型管控和财务型管控，并且在这三种管控模式下，强调对下属全资、控股及参股子公司的分类管控，建立符合公司治理要求的管控权责界面和管控体系。集团管控在实践中应用的越来越成熟，在不断的与企业管理实践结合的过程中，也取得了良好的效果，提高了国有企业集团的管控效率和竞争力。但是也暴露出很多诸如集团管的过多、过死，总部功能错位、越位等问题，越来越多的企业开始思考集团总部的价值到底是什么以及如何更好的发挥集团的价值等问题。特别是新形势下，面对“以管资本为主”的改革方向，我们认为国有企业集团的管控应当向价值型集团管控转变。

价值型集团管控的打造

根据古尔德等人在《公司层面战略》中提出的母合优势理论，母公司不只能为其业务子公司创造价值，还要努力创造其竞争对手做不到的更多的价值，并且提出四种价值创造的方法，包括：

单独影响，价值来源于母公司对单独子公司的管控；

联结影响，价值产生于子公司之间更加密切的合作与协同效应；

中心职能与服务影响，价值来源于母公司为其子公司提供行政和管理服务支持；

整体发展影响，价值产生于业务组合管理。

集团管控从注重对子公司的监督、管理和控制（单独影响价值）转型到价值型集团管控是当前形势下深化国企改革的必然，着力打造母和优势的价值也完全符合本次国企改革的方向。

首先，国有企业集团总部应以供给侧结构性改革为主线，逐渐向“管资本”转变，国有企业集团作为国有资本的授权经营者，通过建立国有资本投资运营公司，总部应从集团整体发展影响的价值层面，认真审视下属子公司所在的产业，发挥资本运作能力，通过资本整合、培育和壮大产业，开展产业结构优化管控，寻找和选择下属子公司行业的退出与进入。

其次，开展业务组合管控，对下属公司业务规模的扩张与缩减进行指导，通过选择与外部主体的合作与竞争，发挥资本杠杆的价值管理，实现国有资本的保值增值。

第三，总部应积极发挥整体发展影响的价值，对集团整体资源进行合理配置和管控，通过“瘦身健体”和“做精主业和实业”，引导下属子公司将资源更多投向战略性新兴产业，形成新的增长点，提高集团发展质量。同时发挥联结影响，通过加强子公司之间的合作与协同，打造和提升集团的核心竞争力，提高业务效能和资源配置效率，实现集团整体价值最大化目标。

最后，集团总部应在坚持创新驱动、突出实业主业发展的同时，充分发挥中心职能与服务影响，通过把一些重要的管理和服务职能进行集中的方式，如人力资源和财务共享中心、集中采购、信息化建设等将总部打造成管理服务平台，更加突出服务保障，一方面有利于集团对管理进行标准化和规范化，防范风险；另一方面，也能帮助子公司聚焦经营和发展，提高效率和效益。