我国农地流转中的多重委托代理结构及其制度失衡解析 ——从重庆、四川、广东等省份土地产权流转案例中得到的启示

摘  要：随着农地承包经营权流转试验的进一步拓展，中央政府、农村基层政权、农户、农村中介组织间的利益配置格局更为复杂，出现了特权干预、股份化风险、内部流转、转让金定价、抵押困境等制度失衡现象。制度失衡的根源正是多重委托代理结构中出现了农村基层组织“超经济强制”、侵犯农户土地产权而形成“异化的委托代理怪圈”以及农户与农业中介组织之间“弱化的委托代理行为”。建议政府从土地法、土地交易中心、农民合作组织、农村基层政权职能规范等方面进行制度建设和改进。
　　关键词：农地流转，委托代理，制度安排，制度失衡
　　一、目前土地流转中出现的制度失衡现象
　　（一）当前农业土地流转的现实性与可能性
　　农业土地制度的变革不仅关系到农业的持续发展，更是关系到我国经济增长和社会稳定的大局。而土地制度改革的关键在于如何调整现有土地产权制度，进而形成匹配现有生产力需求的适应性产权效率。
　　根据思拉恩·埃格特森（2004）所描述的“产权弱化”的状态，一个完整的产权包括狭义所有权、使用权、收益权和支配权（或处置权、转让权）。在完整的产权结构中，使用权、收益权和转让权并不是简单叠加，而是相互制衡、相互影响的。关于土地要素的一系列权利也必然是交织在一起的互相联系的权利组合。
　　我国实施土地家庭联产承包制30多年，土地产权制度实现了使用权和剩余收益索取权的集合。土地承包制在这三十余年里显示出了较高的制度效率，尤在1982年（9.07%）、1983年（9.25%）、1984年（5.17%）、1990年（9.49%）、1996年（8.13%）（见图1）出现了粮食产量增长率高起的局面。但是，从近年来看，我国农业领域凸现出一些新的矛盾和隐患。（1）随着人均消费水平的提高，多样化粮食产品需求逐渐升温，但是单打独斗的家庭生产因市场信息不完全反而使增收的粮食销路不畅，很多地区都在上演“丰产不丰收”、“粮多钱袋空”的怪现象。（2）随着市场信用经济对农产品的“质量”要求，粗放、分散的传统经营模式已经无法满足当前的安全性和精良化的产品需求，无法提供有效的品牌信用和科技含量保证，甚至存在滥用化肥、农药、除草剂等化学品的严重症结，农产品安全问题提上日程。（3）很多农民不再满足于传统的城乡分割和身份歧视，要求改变传统的就业模式和身份限制，不再停滞于温饱水平或者因近年种粮收益下降而纷纷撂荒进城务工，选择更高报酬的替代劳动，由此导致农业转移劳动力的规模日益增大。（4）从1997年开始，全国粮食供给增长率出现显著性下滑甚至负增长趋势，峰位减少（仅在2004年因减免农业税而促进了农业增长），谷位增多，1979-1985年粮食平均增长率3.35%，1986-1995年下滑至2.16%，1996-2008年仅为1.09%。这些情况充分说明，仅覆盖使用权和收益权的土地承包制度集合已经达到了该项制度所能容纳的生产力极限，如果再不实现自由交换的土地产权制度创新，就无法形成农业规模化、集约化、精良化生产，无法对称市场需求和提供稳定的粮食供给，更无法赋予农民自由的劳动力选择权利。新时期的经济与社会相对需求促使现有的土地家庭联产承包制度走到了制度效率递减并亟待完善和创新的十字路口。

　　作为完整产权结构的主要构成——土地处置权应当作为重要的产权变量纳入土地收益函数，因为土地的处置权与因土地而起的人们之间的行为关系、利益配置、收益份额、要素效率、市场运转机制等方面高度相关。（1）“土地流转”制度鼓励土地向种田大户、种田能手流转。自由流动的产权激励土地资源自动流向边际收益更高的使用效率，使其预期收益形成长期化的理性选择，从而在生产系统内部关联于“土地”的各种生产要素都能最大限度地获得产权收益份额，形成资源的最佳配置和最佳利用效率。（2）在实践中（交易成本非零）自由转让的土地能够验证产权初始界定中的制度配置，修正阻碍资源最优配置的不当规则，由此促进土地需求和土地供给的对接。土地供给者才能根据市场信号将土地配置到边际报酬率最佳状态的土地需求。转让权管制与价格管制具有同样的行为逻辑（周其仁，2004）。只有实现了自由流转、公平竞争的土地机制，土地转让价格才能真实地反映出土地资源的使用价值及其最优利用效率和最大报酬，进而形成合理的土地资源价格（生产成本的重要组成部分）并通过传导机制形成合理的产品市场价格。因此，在我国土地制度改革的过程中，为了发掘“土地资源”潜在的经济价值，为了更好地增加收益和实现其他产权功能，允许土地使用权的流转和交易是必需的产权制度安排。
　　（二）目前农地流转中的制度失衡现象
　　当前，土地产权流转改革面临着30年来业已根深蒂固的既得利益格局和意识形态偏好的障碍。因此，在土地流转试验的初级阶段，现实中复杂的利益配置、利益重构带来的多重制度失衡现象是不容忽视的。
　　1.农村基层政权和强势群体的强权干预。在土地承包权流转的试点改革中，农村基层组织的强权政治以及与其他强势群体的勾结效应使得农户的合理收益不断受到侵蚀。根据相关报道，广东省佛山市顺德区新隆村连续九年维持新隆村党支部书记、村委主任和股份社理事长一人兼任的权力垄断现象，造成了三权合一、权力过度集中的不良后果。目前，新隆村的新任村官已经意识到该村土地经营权流转试验的多重问题，开始进行制度革新，把“一笔制”改为“多笔制”，村的正副书记、正副主任和各位委员均参与审批流程，规定所有合同以法律手段签订和履行。对于土地租卖全部实行公开招标，由村民代表表决从而实行价格公开化。由此看来，土地流转中的农村政权的特权效应或者强制效应是不容小觑的制度失衡现象。
　　2.股份制公司经营的后续风险隐患。最近几年，农民以股份合作形式流转土地承包经营权的试验在某些省份自主铺展开来。例如，成都西南某县级市羊安镇汤营村2005年开始自发地进行“股田制＋集体农业企业”的土地流转试验，农民以土地承包经营权入股，村集体以土地整理后的新增土地入股，成立了汤营农业有限责任公司。随着入股农民数量的增加，市政府积极探索农村产权制度改革试验，开启了土地产权的法律保障，即入股村民拥有汤营公司的股权证、《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》、《房屋所有权证》等。重庆市江津区牌坊村2005年10月带领村民“以地入股”，成立重庆市仁伟果业有限公司，由村长担任公司董事长，大规模种植柑桔。重庆市长寿区麒麟村支书也在2005年统筹500多亩地，搞起了规模更大的“股田制”公司。尽管农民土地入股的公司化经营试验在初期表现出规模化生产、专人管理、科学种植、集体抗旱等优势，但是从“入股”、“参股”角度看，农民土地“股份化”产生的一系列制度难题和风险隐患不断浮出水面。因此，在2008年十七届三中全会闭幕之后，重庆“股田制”改革已被中央紧急叫停。“股份化”引致的后续风险主要表现为：第一，实施股份多元化的本来目的是风险分散，现在反而形成单一股东的风险集中。普通村民成为股东，既无高价值资产也无风险意识去提供反担保。因此，董事长（常常是村长、村支书）作为有限责任承担者却要承担无限责任和风险，要拿自己的财产或村集体的财产向担保公司提供反担保。盈利则无碍，一旦亏损则损失的是带头人利益或村集体利益，最终往往导致政府埋单。第二，多数农户没有能力成为真正的股东而失去自己的话语权。由此，监管欠缺，大股东虚报亏损，既逃避分红又不用支付租金，从而严重损害了农民利益。第三，农户集结、自发成立的股份有限公司在股东人数限制、注册资本额限制等方面都不符合《公司法》的规定。第四，入股的产权成为企业的债权。当公司发生资不抵债而需要变卖资产时，农户相当于失去了土地承包经营权，生存堪忧。本来是改善农民福利的流转权改革，反而造成了农民受损的利益失衡后果，这将严重影响农村稳定和农业发展。
　　3.私下流转问题。在产粮大省河南，很多农民因自家农田收入有限而外出打工。由于缺乏市场化制度安排，一些外出打工的农户把土地私下流转给亲朋好友，价格大大低于市场价格，不仅减少了农户的个人收益，更重要的是，私下流转交易影响市场价格机制的实现，阻碍土地流转范围的扩大和循环。私下流转最终形成的依然是初始状态的分散化、无序化的土地经营。
　　4.土地转让或入股的定价问题。为了解决外出务工农户的撂荒现象以及推进农户参与长期稳定收益，重庆、山东、浙江等地已经纷纷出现了“承包土地作价入股”的流转机制创新形式。以苏州市吴中区横泾街道上林村土地股份合作社为例，上林村180户农户将240亩土地承包经营权作价入股、上林村农户过去采取各家单干的形式，每亩土地年收益仅250元，扣除人工费后土地收益几乎为零甚至亏本；现在土地股份合作社将240亩土地统一承包给种养能手，农户每年可获取每亩保底600元的土地收益分红，出工劳动的农民还另有每天25元的雇佣收入，大大提高了农民的经济收入。可见，在土地作价转让或入股的市场交易过程中，涉及到一个最核心的土地定价机制问题。土地转让价格的确定，通常要综合考虑到土地的平均产值、土地承包年限、定价参照物等因素，并应当是买卖双方（承转方与转让方）之间自由谈判磋商的结果。但是，在土地的转让作价和交易双方博弈的过程中，如何保护农户的长期稳定利益，防止因转让金而出现的产权纠纷，这在实际操作中值得重视。
　　5.土地承包经营权的现实抵押困境。多数学者认为，从土地的处置权（转让权）改革将引致出抵押权的功能，这是推动农村金融发展的重要制度创新和探索路径。但是，从一些改革试点来看，采用《土地承包经营权证》作为抵押向银行进行贷款用于农业投资在实际操作中确实令银行一方产生困惑。因为土地承包经营权不是所有权，能代表多少资产价值在实践中是无法评估的，而银行一般性贷款条件是能够拍卖变现的不动产抵押，如果把土地承包经营权直接抵押，一旦企业亏损，银行在如何收缴和变卖抵押物等问题上确有操作难度。
　　6.流转期间基础设施及其相关投入的归属权问题。规模经营也需要基础设施的规模投入。另外，传统农业要想提高持久收益，也要融合第二产业进行农业深加工的成本投入和匹配第三产业形成旅游、销售、物流多环节一体的跨产业投入。这些投入如果是在当前集体联合入股的条件下，必然因模糊的归属权问题而导致最终的收益权和风险承担权的模糊性。进而，投资主体因缺少投资积极性而影响规模经营和全部产业链条的经济效益。
　　二、农地流转初期制度失衡根源
　　1.农村基层政权在土地产权流转改革中的“超经济强制”现象及其对农户土地的产权侵害——导致“异化”的“委托代理怪圈”。
    （1）农村基层政权具有很大的制度弹性空间和中央鞭长莫及的制度真空区间。长期以来，在幅员辽阔的农村地区，农村基层政治势力作为中央政府和农民之间的连接纽带，必然是最活跃的政治行为主体，他们的触角已经延伸至农村地区的方方面面。值得关注的是，尽管开放搞活三十余年，但在普遍落后于城市发展速度的封闭性较强的农村地区，高度集权所衍生的强权意识依旧固化在一些村干部的工作思维和工作方式上，他们时常以个人意志主导全体村民的意愿。直到现在，很多基层组织还在执行“党政经”一元化集权体制，寻租求利、失范现象屡见不鲜。介于政府和农民之间的农村基层政治力量具备很大的制度弹性空间和中央鞭长莫及的制度真空区间，而我国现有的行政体制也缺乏对农村基层政权的体制激励和约束。周其仁（1995）指出，官位升迁预期是行政管理体制最主要的正激励，而提拔无望、降职和撤职则构成负激励的主要手段。由于我国版图辽阔和人口众多，中央集权的正规行政体系只延伸到乡一级，乡以下的村和生产组织的管理者则由非正式官员担任，行政升迁机制等激励机制对这些基层负责人不起作用。如此而来，乡以下单位的政治权力执掌者，其行为明显缺乏有效的正式制度的激励和约束，短视性和寻租性较为严重，他们很可能会独辟蹊径——在其权力覆盖的空间寻找另一条谋取个人私利最大化的路径。
　　（2）农村基层政权和农户在土地产权流转中隐现㈩的博弈关系形成“超经济强制”的权力越位和对农户土地的产权侵害。由于我国农村是以土地资源为核心，因土地资源引发的必然是巨额经济利益的配置关系。在土地产权改革的实践中，作为国家权力末梢的农村基层政权，毋庸置疑也要卷入这场关乎巨大经济利益的改革过程。于建嵘（2005）统计发现，2004年上半年央视焦点访谈栏目收到反映土地问题的电话声讯记录共有15312次（条），占“三农”问题声讯记录的68.7%。课题组在2004年6月15日至7月14日对进京上访农民调查问卷的统计结果表明，其中涉及土地问题的占有效问卷的73.2%，从2004年元月以来课题组收到土地问题的农民控告信件占来信的63.4%。在这些土地问题的争议中，征地是主要纠纷，占60.1%，其中以非法强行征用土地、土地补偿款过低或被侵吞为主要纠纷诱因。调研的837封土地问题的上访信件中，控告方以村民联名信为主，占75.1%，被告方以县级、乡级政府及领导干部、村支部及村委会干部为主，分别占26.4%、25.9%、22.9%，共达75.2%。该课题组认为农村基层政权侵犯农地产权的事实已经成为目前影响农村稳定和发展的首要问题。事实上，由于土地承包和流转改革的逐步推进，农村基层组织的权力执掌者也逐渐意识到土地产权流转能够带来的增量收益，为了获取其中的利益，他们不惜借助基层组织的强权势力影响或者干扰农户的决策，从而和农户形成了土地流转中的博弈较量。
　（3）导致农村基层政权和农户的委托代理关系“异化”。在农户和基层政权的博弈中，双方力量存在显著的差异和不对称性。农户在农村政治组织的强势力量下处于明显的弱势地位。在农村土地改革的过程中，即使广大农民被赋予了对土地的处置权，但由于自身的弱势性和依赖性，他们不得不在市场化选择中寻求帮助。基于以上相关分析，一部分农户为了寻求私人土地产权的保护、或者生活的安定、或者维护农村基层政权的意图，被迫将自己的土地产权交给基层政权势力处理。这是在双方博弈中农户做出的迫不得已的妥协性和消极性选择，甚至宁愿放弃因土地产权得到的部分收益。显然，原本是放权给农户的土地产权，由于农村基层政权的“超经济强制”，异化成农村基层政权成为土地产权运作中的支配势力。这些基层官僚往往凭借自身的各种资源优势，曲解中央政策，勾结恶霸非法侵占和低价转让农户土地，干扰或管制农户经营与投资意愿，强行垄断农户的话语权。在这个第二层级委托代理“怪圈”里，本身就处于弱势博弈的农户对农村基层政权毫无任何监督约束机制可言。农民的土地产权收益目标难以保证，甚至有失地流离的可能。因此，全国关于土地流转经营中的村官“强权干预”、“强势转让”的产权矛盾日益突出。
　　2.农户和农村中介组织之间形成的土地产权让渡关系及其“弱化”的委托代理效应。农户签订土地承包合同后，因为具备了土地的转让权，所以既可以选择自主经营，亦可以选择委托其他组织或个人经营，在农地流转中进一步形成委托代理关系。当前，存在一定比例的农户直接委托农村中介组织经营土地的情况，即农户作为委托人，农村中介组织作为土地产权转让的受托人。不同于上述分析中的“异化”的委托代理“怪圈”，对于农户而言，那是一种被动的、被迫的、消极的土地产权流转方式选择，而农户和农村中介组织之间，农户是为了最大化土地收益而将土地产权委托给农村中介组织，这是农户主动、积极、理性的市场化选择。
　　目前，从我国现有的农业中介组织辅助农地流转的案例来看，尚处于自发的零散的初级阶段。其组织规模较小，覆盖范围较窄，通常仅限于邻村联合，缺乏跨县、跨省、跨产业的合作。其组织管理弱化，欠缺独立规范的法人制度和会员制度。有相当数量规模的中介组织从产生到运作，依然和当地基层政权有着千丝万缕的联系，不可避免地又陷入“官办”的怪圈。另外，股份公司隐患、融资困境、非公开性转让、信息不对称等一系列制度难题也日益凸显。这些问题主要归因于农村中介体系的弱化、产权机制的市场化欠缺以及正式性规则的不完善。
　　三、构建以产权市场化为核心的正式制度安排
　　（一）制定《中国土地制度大纲》和《土地产权交易法》
    多年来，基于传统的政治与意识形态偏见，我国土地制度改革一直畏缩不前，相关政策和规则一直处于探索之中，延误了许多发展良机。为了更好地发挥土地这个最重要的生产要素和经济资源的作用，中央政府应当及早制定具有全国性、普适性和前瞻性的基本法——《中国土地制度大纲》和《土地产权交易法》。
　　《中国土地制度大纲》应是一部中国土地基本法，它负责规定中国土地制度的基本框架，给出中国土地概念的基本内涵和外延（包括土地承载物和附属物），阐述土地的性质、功能、作用、使用范围、资源保护、自然灭失等一系列基本问题。并且要通过刚性的制度思路来设定我国土地政策的战略设想和基本规划。《土地产权交易法》的设计应围绕“除土地的国家名义所有权以外，其他起源于土地的各项产权全部分解和交付农民拥有”这一核心理念展开。其目的是因为我国现有土地产权发布规定或管理办法，既零碎分散，缺乏整体性指导思路，又缺乏规范的产权规则保障。因此，在土地承包经营权的流转过程中，产权不明、产权纠纷日益显现，甚至众多交易者没有正式法律可循，只能寻找非正式途径，这又在一定程度上赋予了地方基层政权的寻租空间。《土地产权基本法》的具体内容要以实际需要为依据，尽量推广规范性的实际操作性较强的程序和文本，包括土地流转的基本程序、土地流转合同的基本文本样本、确定土地转让金的基本参考标的物等一系列具有可操作性的执行制度，尽量减少实际交易的摩擦和障碍。一项较为规范、较为成功的产权基本法律的设计，应当能够减少产权交易者之间的谈判成本、合作成本和实施监督成本，阻止产权契约的强迫性，增加产权交易者之间交易行为的合作福利。
　　（二）建立规范的专业化的“土地产权流转交易中心”
　　“土地产权流转交易中心”是独立于地方基层政权和土地交易者的第三方机构，具有明显的公益性、公平性、服务性、非盈利性的组织特征，是沟通土地供给者和土地需求者双方的有效桥梁。第一，以乡为单位构建土地产权交易机构，可以为广大农户提供更为便利的农地交易场所。第二，土地产权流转交易中心是公开化的土地市场化交易操作场所，应实行公开招标、投标、拍卖、出租、转让，规避隐含“灰色交易”、“特权交易”的异化交易，以及土地产权流转过程中可能产生的产权垄断、产权限制、土地转让价格歧视等一系列流转难题。第三，土地产权交易机构可以确保市场供求决定农地转让价格，规避权势控制下的行政定价，进而规避土地的价格扭曲、供给扭曲现象，从而使土地价格能真正反映资源的相对稀缺程度、相对生产成本、供求状况和资源效用。第四，建立土地产权流转交易中心有利于降低土地经营权流转的交易成本。土地产权交易中心是涵盖较多参与主体、较广地域范围的交易信息大型网络，以此能够有效降低交易主体的搜寻信息、议价、谈判等流程的交易成本。第五，土地产权流转交易中心实行的是尊重和保护产权交易双方的自主权、自愿买卖的机制，有效防止产权交易的胁迫性行为。产权权能的行使归根结底是一种行为，但是这种行为必须体现产权主体的意志，如果行为者没有自己的意志，而是按别人的意志行使，就不是产权权利的行使，他就没有获得相应的产权权能（黄少安，2004）。第六，土地产权流转交易中心是融合土地评级、纠纷调解、法律咨询等多项功能的中介综合平台。土地交易参与者可以依据规范化公共程序和法律程序，协商定价、签订收益和风险对称的标准化契约，从而使交易参与者在交易和投资之前就可以确定预期收益和预期风险，进而作出独立的自主性选择，从而可以减少土地流转过程中的制度博弈成本和福利损失。
　　（三）界定农村基层政权的职能边界
　　第一，农村基层政权作为中央政府的行政代理人，也作为土地经营承包权的发放方，负责向农户发放具有法律效力的《土地承包经营权》及其土地附着物的产权证，明确产权的归属和经营年限，从而确保土地产权的清晰界定，防止日后流转交易因产权模糊而引起产权纠纷，亦作为产权纠纷调解和判定的法律依据。第二，在农地产权流转合同制定过程中，建议缩小村级、组织的审核范围，仅审核土地流转的用途和性质是否改变，其他审核项目应全部移交土地产权流转交易中心审核，这种制度安排有利于规避村级行政组织的过度干预。第三，乡（镇）人民政府和县级农业行政主管部门应当负责农村土地承包流转档案的建档、登记、保管和查询等备案工作。
　　（四）探索有效的风险防范和保障机制
　　第一，建立政策性风险基金。风险保障金是用来确保投资企业一旦因市场或非市场风险而出现亏损或倒闭时，农民能收回土地使用权或得到相应补偿的机制。本文支持一些专家的倡议，即建立投资企业缴纳一定保障金、政府出资一定比例的保障金、最终形成共保共担的风险补偿机制。第二，针对产权抵押融资，金融机构要设定抵押边界（抵押上限）。这种规则已经有例证，在山东枣庄的“徐庄土地合作社”试验中，为了确保风险可控，信用联社规定所有土地使用产权抵押贷款抵押率原则上不超过30%，最高不超过50%。设定抵押上限主要是形成债权人和债务人的双重保障，进而形成融资、投资、生产、经营、盈利的良性循环。
　　（五）设立承租、承转的准入门槛
　　从生产周期长、自然风险大、农业技术刚性（农业技术短期难以提高）等生产条件看，不论传统农业还是现代农业，都是具有天生的弱质性和弱势性（“双弱”产业）。因此土地流转不能盲目实施，应当设立必要的准入标准和条件，即承租、承转土地承包经营权的个人、组织或企业应当是专业化的种养大户或龙头企业，要具备符合规定的资信状况和经营能力，项目要有可操作性。准入条件亦是风险可控的一个制度路径，它在一定程度上保证了流转后的融资能力以及预期投资收益。
　　（六）继续提升农民的社会保障力度和社会福利水平
　　当前，与城市社会保障体系比较，我国农村依然普遍存在资金投入不足、覆盖率低、福利标准低等社会保障问题。养老、医疗、生存保障紧密牵连着农业劳动力产权和生产资料产权功能的实现和演化。因此在现阶段，只有建立了较为完备的农民养老保险、农村合作医疗、农村最低生活保障等基础性社会保障网络，才能减少农民的后顾之忧，增强农民的风险意识，使得农民更加自主地选择经济活动从而获得相应的收益。
　　参考文献：

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　　4.刘  凡.产权经济学.湖北人民出版社，2002：109

　　5.黄少安.产权经济学导论.经济科学出版社，2004：68

　　6.苑  鹏，刘风芹.美国政府在发展农民合作社中的作用及其启示.农业经济问题，2007（9）

　　7.周其仁.中国农村改革：国家与土地所有权关系的变化——一个经济制度变迁史的回顾.产权与制度变迁：中国改革的经验研究.北京大学出版社，2004：13

　　8.于建嵘.土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研.调研世界，2005（3）

　　9.李远行.互构与博弈——当代中国农村组织的研究与建构.开放时代，2004（6）

　　10.张勇军，谭经田.李家岗村：湖北最后的“人民公社”.长江商报，2009—03—24

作者：东北财经大学产业组织企业组织研究中心 李怀 东北财经大学研究生院 高磊 来源：《农业经济问题》2009年第11期