公共部门预算决策效益分析

Ø 公共部门的收支决策是通过预算的编制过程来完成的

Ø 预算编制过程中面临两个互为关联的问题：公共支出的规模应当控制在怎样的水平上；如何保证公共部门的资源配置具有更高的经济效率（尤其是公共支出）

Ø 重点研究内容：公共部门的收支决策在实际中是如何制定的；经济分析能否应用于公共收支的预算决策；哪些经济分析手段有助于这个决策过程

关于预算的概念

预算

Ø 定义：在一定时期内家庭生活支出的计划安排（家计经济学）；执行财政政策的有效途径（宏观经济政策）；政府行政首脑每年年初向立法机关呈送的文件（政治程序）→简言之，预算是政府的公共收支计划

Ø 功能：反映政府的活动范围和公共收支状况；控制公共支出

形式上看

Ø 预算是按一定标准将公共收入和公共支出分门别类地列入特定表格

Ø 不仅表明了政府各部门及其机构如何使用其经费，也表明了政府各项收入是从何种来源筹措的→反映政府活动的一面镜子

实际经济内容看

Ø 预算的编制是政府对公共收支的计划安排

Ø 预算的执行是公共收入的筹措和使用过程

Ø 预算的执行结果会形成决算

Ø 预算反映着政府介入经济社会生活的范围、规模和程度

Ø 政府官僚政治行为特点：追求公共机构权力的极大化→公共权力的增大与公共支出的规模正相关→如不对公共支出加以有效的控制，很可能出现公共物品的供给过剩

Ø 预算是控制公共支出规模的一个有效手段：政府的全部收支项目及其规模都纳入预算，预算能全面反映政府的收支状况；预算作为公共选择的一个重要内容，必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的重要立法文件→政府支出被置于公民（投票者）、代议机关的监督和制约之下

预算年度

Ø 也称作财政年度，指编制和执行预算所应依据的法定时限（即预算收支起讫的有效期限，通常为一年）

Ø 决定预算年度起讫日期的因素一般有两个：每年公共收入的旺季；每年立法机关召开会议的日期→各国的预算年度一般都是从一年中缴纳入库的公共收入为数最多（得以保证当时较多资金的需要），且立法机关又要召开会议（可使拟订的预算早日获得立法机关通过，以便及时着手执行）的时刻开始

预算的分类

Ø 预算在技术操作上主要需解决两方面问题：计划表格的安排（预算的形式）；计划指标（数据）的确定（预算的内容）

Ø 分类依据：预算在形式和内容上的差别

依据形式上的差别

Ø 单式预算：政府公共收支计划通过一个统一的计划表格来反映

Ø 复式预算：政府公共收支计划通过两个或两个以上的计划表格来反映

依据内容上的差别

Ø 增量预算：公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定

Ø 零基预算：公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况→事实上还未成为编制预算确定的一般方法，通常只适用于某些具体的收支项目

预算的原则

Ø 完整性：必须包括政府的全部公共收支项目，反映以政府为主体的全部财政活动→建立规范化、法制化预算的前提

Ø 统一性：预算收支按照统一的程序来计算和编制→增强政府宏观调控能力的必要条件

Ø 可靠性：对预算收支数字必须进行正确估计，不能估计得过高或过低；各种收支的性质必须明确区分，不能掺杂混同

Ø 公开性：全部公共收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布

Ø 年度性：按年度编制，列出全年的公共收支，对年度公共收支进行比较，不应对年度之后的公共收支作出任何事先的安排

预算的决策程序

Ø 大体是在每一个预算年度开始之前，由政府的预算编制机关编制当年的预算草案，经立法机关审议批准，成为正式预算

Ø 预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督

Ø 预算年度终了后，由执行预算机关就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告（决算），经审计机关审核后，由立法机关予以批准

Ø 整个预算决策程序可分作四个阶段：预算的编制、预算的批准、预算的执行、预算的事后监督→通常所说的“预算周期”

预算决策的效益分析

预算决策效益的含义

Ø 效益：人们在有目的的实践活动中所费（活劳动与物化劳动的消耗和占用）和所得（由上述实践活动带来的有用结果）的对比关系

Ø 研究效益问题的根本目的：以尽量少的劳动消耗与占用，取得尽可能多的有用结果

Ø 衡量效益的标准：在所费相同的情况下，所得越多效益越好，反之越差；在所得相同的情况下，所费越少效益越好，反之越差

Ø 预算决策的效益：财政分配活动中所费（预算支出）与所得（通过财政分配活动取得的有用成果）的对比关系

Ø 政府不能只像一般的微观经济主体那样单纯考虑直接、有形、物质的所费与所得的对比关系，还必须站在宏观的角度考虑整个社会和国民经济发展的整体利益

Ø 预算支出：由政府集中支配的，以货币形态表现的活劳动与物化劳动在国民经济与社会发展（包括生产领域与非生产领域）各方面的消耗与占用

Ø 所得：既包括局部的（微观的）、直接的、经济的成果，也包括整体的（宏观的）、间接的、社会的成果

预算决策效益的特征

经济效益与社会效益的统一

Ø 经济效益：财政资金的耗费与经济成果的对比关系（通常以盈利多少来衡量），对生产性支出来说就是以尽量少的财政资金占用和消耗举办尽量多的事业（通常以支出节约多少来衡量）→可用货币来度量的有形成果

Ø 社会效益：财政资金的耗费与社会效果的对比关系→难以用货币来度量

Ø 互相依存（实现良好的社会效益是财政分配活动的根本出发点，也是追求预算决策经济效益的最终目的；从总体上来说，经济效益的实现是社会效益得以实现的基本保证）、互相制约（在选优标准上存在显而易见的差异）的对立统一关系→国家财政的特殊地位决定了预算决策的经济效益应该服从社会效益

宏观效益与微观效益的统一

Ø 宏观效益：通过对公共支出总量和结构的安排与调整所产生的有关国民经济和社会发展全局以及国民整体利益、长远利益的经济效果

Ø 微观效益：每一笔预算决策项目所带来的具体经济效果

Ø 关系：宏观效益具有主导决定作用，是实现微观效益的前提条件；微观效益是实现宏观效益的现实途径；存在着矛盾→正确处理二者之间关系的基本原则：微观效益服从宏观效益

直接效益与间接效益的统一

Ø 预算决策效益的多层次性：既表现为直接的、有形的、可用货币度量的效益，也表现为间接的、无形的、难易用货币度量的效益

预算决策的效益分析

Ø 在私人部门中，市场机制的作用可以使其开支和生产的决策达到最优状态

Ø 在政府部门中，决策是通过政治程序制定的，市场机制对于预算资金的分配使用并不起作用

Ø 大体从两个方面进行分析：从宏观的角度，就整体的预算决策对社会资源配置的影响进行分析（使用机会成本分析法）；从微观的角度，就某一项目或方案的预算决策对社会资源配置的影响进行分析（使用成本—效益分析法）

预算决策的机会成本分析

Ø 通过预算程序所作出的有关公共收支的决策，实质上是将私人部门的部分资源转移到公共部门，并由政府加以集中使用的决策→也有资源配置效率的问题→只有当资源集中在政府手中使其能够发挥比在私人部门中更大的效益时，政府占用资源才是对社会有益的，或者说是具有效率的

Ø 预算资金的社会机会成本：因一笔资金由私人部门转移到公共部门而导致的私人部门的效益损失→评价预算决策的效率

Ø 一笔资金交由公共部门使用所能达到的效益大于交由私人部门使用所能达到的效益（大于其机会成本），预算决策就是具有效率的

Ø 一笔资金交由公共部门使用所能达到的效益小于交由私人部门使用所能达到的效益（小于其机会成本），预算决策就是缺乏效率的

Ø 一笔资金交由公共部门使用所能达到的效益等于交由私人部门使用所能达到的效益（等于其机会成本），整个社会的资源（资金）配置处于最佳状态

Ø 整个社会资源的最佳配置条件： →与此有关的预算决策也最优

预算决策的成本—效益分析

含义及步骤

Ø 把预算资金的使用划分为若干个项目或方案，分别就每个项目或方案核算其效益和成本，再进行比较，确定优先采用的次序，并摈弃社会边际成本超过社会边际效益的项目或方案

Ø 第一步，计算各个项目或方案的效益和成本（直接效益和成本、间接效益和成本）→详尽地计算每一个项目的直接成本和效益，并适当地计算其社会成本和社会效益→实际的成本和效益（生产出社会财富，由此带来社会发展和人民生活水平的提高）；金钱的成本和效益（虚假的成本和效益：整个社会的总成本与总效益的对比并无变化，应在经济分析中加以剔除）

Ø 第二步，计算各个项目或方案的效益和成本的比率→B/C（效益/成本）比率，比值最低限是1；（B-C）/C <（效益-成本）/成本>比率，比值最低限是0

Ø 第三步，确定各个项目或方案的优劣次序→按效益和成本比率数值的大小确定优劣次序，越大越好

Ø 第四步，进行各个项目或方案的选择和决策→以次序为根据，看限制条件而定

成本—效益分析中的贴现问题

Ø 在成本和效益计算中肯定要遇到时间问题→任何一个项目的效益和成本，都不可能是一个数值，而要形成一系列的数值（由若干年的效益和成本所构成的“效益流”和“成本流”）

Ø 不同时间发生的效益或成本不能直接相加，也不能直接相减（即不能进行比较），必须通过“贴现”过程，将“成本流”和“效益流”都折算成现值，然后才能相加或相减，进行比较和分析→必须将“时间价值”因素以及由此而形成的利息因素考虑在内

Ø 贴现率（r）：任何一笔资金相隔一年之后平均增值的百分比率→实际上相当于一个年利率

Ø 净现值（net present value，NPV）：净效益（B-C）的现值

Ø 净现值的计算公式：NPV=

                         =

→只有NPV大于0的项目或方案，在经济上才是可行的

Ø 总现值（present value of costs，PVC）→对于不同项目来说，NPV是不可比的→为了使不同项目或方案之间可以比较，应计算出各个项目或方案“成本流”的总现值，从而求出每个项目或方案的比值（NPV/PVC）

Ø r越大，则NPV或PVC越小；r越小，则这两个值越大→较高的贴现率，对使用年限较短的支出项目有利；较低的贴现率，有利于使用期限较长的支出项目；过低的贴现率，会使得政府的支出计划受到过分的鼓励，私人投资相对减少，其结果会扭曲公共部门和私人部门之间的资源配置

Ø 预算资金的社会机会成本（确定贴现率的依据）：同样一笔资金若不用于公共支出项目，而投入私人部门所能创造的社会效益→通常可用资金市场上的利率来表示，但使用时必须注意两点：市场利率应是完全竞争资金市场上的利率，否则必须利用“影子利率”来衡量；市场利率往往含有税收因素，在使用时必须对其加以排除

作用与局限性

Ø 一般只适用于效益主要是经济性质的、有形的，而且可以用货币测量的公共支出项目

Ø 可以纠正两种广泛存在而又肯定会带来不良后果的倾向：只顾需要，不管成本（在某些情况下，有些公共支出项目确实是需要的，但考虑到其成本情况，却是不值得的）；只考虑成本，不管效益如何（在某些情况下，有些公共支出项目成本相当庞大，但效益更大）