即便是最清楚、最简单而又没有歧义的政策也还是有可能在事实上是充满歧义的。公民应该学会生活在歧义和悖论中。

就理性分析来说，每一件事情都有一种也仅有一种清楚的含义。事情也许都是要么好要么坏，要么大要么小，要么多要么少。但是，理性分析的一个标志在于，找到一个共同的指称，即一个用以测度和判断的标尺。

需要有一种从社区模型出发的分析，个体在这样的社区中生活于与他人联系的网络中，他们相互依存和相互忠诚，在这里他们为公共利益同时也为个人的利益而奋斗。这种分析不会像大多数经济学家那样把个体的喜好当作“既定”的东西，而是会考虑到人们是从什么地方获得关于世界的观念的，以及这些观念又如何塑造了他们的欲望以及他们的观点。

在一个层面上，一种产业与其管制机构之间是一种对立关系。一方是另外一方的监管者，是反对那些为了狭隘私利企业进行剥削的公共利益的保护者。在另外一个层面上，在管制者和被管制者之间则总是存在着共生的关系。他们相互依赖。如果没有需要加以管制的对象，管制机构也就没事可做了。另外，就药品制造商来说，假如没有政府部门对其生产药品的批准盖章，药品产业就会失去“世界上对美国药品优质性的信心”，同时还会失去美国公众对药品安全和效能的信心。

在政治中就好比在日常生活中一样，许多关系都同时存在着对立和共生性。

在政治学、公共管理、法律以及政策分析的领域有一项共同的使命，这就是将公共政策从非理性以及没有尊严的政治中拯救出来，以便用理性的、分析的和科学的方法来制定政策——“理性的计划”，它从一开始就成为美国政治文化的核心。

詹姆斯·麦迪逊努力通过适当的宪法设计来“医治派系的损害”，因而确保政府的政策得到保护，不受所谓暴政多数的私利动机的侵害。

哈佛大学法学院院长C.C.朗德尔提出，法律是一门科学，对此需要通过对受理上诉法院的裁决来加以研究，并将其共同的精华提升成为一个由原理构成的体系；着手通过改革法律培训来将政治从法律中剥离出去。

在20世纪初，一批进步的改革家要求将制定公共政策的权力从议会中分离出来，将其交给由专家组成的管制委员会以及专业的城市管理者，为的就是要使公共政策的制定变得更加科学，而较少受政治的影响。

寻求政府的非政治倾向在20世纪仍在继续着，体现在哈伯特·西蒙的关于“行政科学”的研究中，也体现在哈罗德·拉斯韦尔对一门“政策形成和政策执行的科学”的理想的追求中，同样体现在当前大学、基金和政府关于培养专业的公共政策科学家的倡导上。在20世纪和21世纪之交，这种理性计划在政治学科中充分时尚起来，打出的旗帜就是“理性选择”，在法律方面打出的旗帜则是“法律与经济学”。

本书两个目的：首先论证这种理性计划忽略了政治的方面。此外，它只是一个不可实现的梦想。第二个目的是导出一种帮助理解政策悖论的政治分析。

从理性计划的内部看，政治看来是肮脏、愚蠢、反复无常、不可预测的。在政治世界里的事件、行为和观念似乎是处于逻辑和理性所提供的范畴之外的。在理性计划中，分析的范畴从一定意义上说是超越政治学或者说是在政治之外的。据称，理性提供一种正确的观点，从这样的观点出发我们可以对现实世界的“善”作出判断。

本书要论证，作为理性分析基础的思想范畴本身就是一种悖论，必须从政治斗争的角度来加以界定。在政治之前或者在没有政治的情况下理性的分析是不存在的。由于理性分析必然是抽象的（总而言之，它们是思想的范畴），它们就会具有多重的含义。因此，分析本身就是一种政治产物；政策分析是从战略意义上设计出来的论证，为的是创造歧义性和悖论，以便在某个具体的方向上解决问题。

有关公共政策的研究文献大部分都是出自“从实践上说，政策制定偏离了良好的公共政策制定的某些假设标准，存在着某些因政治带来的基本错误”的理念。

要创建一种框架，在这样的框架中，上述现象，普通的政治情况都不必被解释成为外在的、非理性的，被贬低为愚蠢的，或者被轻蔑地看作“那只是政治”。从“政治是社会存在的一个创造性和有价值的特征”这样一个信念出发，创造一种政治分析的可供选择的模型。

理性地制定公共政策的计划所依据的是三个支柱：一种推理模型、一种社会模型以及一种政策制定模型。所谓的推理模型也就是理性的决策。在这个模型中，应该按照一系列经良好界定的步骤来决策：1.确定目标。2.确定可供选择的实现目标的行为过程。3.预测每一种选择的可能后果。4.对每一种选择的可能后果加以评估。5.确定可以在最大限度上实现目标的行动选择。