孙立平：在反思改革的基础上推进改革

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收藏 2006-03-03

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最近，关于改革的话题已成为社会当中的一个热门话题。从某种意义上讲，我们又是处在中国社会发展的一个十字路口上，对其中的一个重大问题如何进行判断和选择，会对未来产生重要的影响。我个人有一个看法，尽管目前的一些争论和分歧很明显，但实际上在争论中有一致，在分歧中有共识。这个共识就是对现状不满意，在这种不满意的基础上要变革。但是，要注意的一点是，某些争论是在比较浓重的意识形态色彩下进行的，结果是形成尖锐对立的意见与主张。过去意识形态化的争论，不仅妨碍了共识的形成了，使得社会在很大程度上分裂成两个极端，同时也使得本来可以澄清的问题复杂化了，给实践留下的选择空间和弹性也越来越小。所以在现在的情况下，我们需要一种对改革的理性的、建设性的、负责任的讨论，需要尽量使这种讨论去除意识形态化的色彩。 如何判断现在改革的进程和状况 首先要说明的一点是，我们是在这样一个基础上来反思改革的：改革是中国必然要走的道路，汇入世界主流文明是我们必然的归宿。在具体问题上，包括市场化、民营化、民间力量的发育等，都是必须坚持的方向。这是我们与借反思改革来反对改革者，与那种力图通过反思改革来复活旧体制的人的区别。这是我们反思改革的前提。 但我们必须正视目前对改革的争论与分歧，必须正视改革本身所出现的问题。在这里有必要将人们心里理想化的改革与近些年来现实的改革进程加以区别。我觉得我们不能仅仅将改革的概念看作是一个理想化的概念，所有好的东西都是改革带来的，所有不好的东西都是改革不彻底造成的。这种神话改革的方式，不利于对改革的反思，不利于对改革经验教训的总结，不利于进一步深化和推进改革，在更现实的意义上也不利于通过反思来重建对改革的共识。所以，我们需要对改革去神圣化，使改革成为一个可以进行理性讨论，可以进行批评的对象。这样才有利于改革。应当说，在过去的20多年中，虽然对改革的争论是存在的，但对改革的建设性的、负责任的批评是缺乏的，因为改革本身是神圣的，是笼罩在意识形态色彩下的。 我所说的近些年来改革出现了某些问题，确切地说是现实的改革进程出现了问题。在近些年来的几项改革中，特别是目前争议比较大的三项改革——住房改革、教育市场化、医疗改革中，问题是明显的。结果是社会中贫富差距不断拉大，由此造成的社会矛盾日益突出。对于这些问题，我想无论是在学术界还是在社会中，相当多的人都是承认的。分歧是在于如何看待这些问题。
 是改革失误还是有人在扭曲改革？ 现在的分歧是，造成这些问题的究竟是由于认识不够，是想出的办法不够，形成的设计和所进行的选择上出现了失误，还是这里面既得利益集团在在左右改革，在扭曲改革？这是关于改革争议中一个实质性的分歧。这个实质性的分歧会影响对未来的改革的一些重要选择。如果是改革的失误，需要改进的是改革的设计等问题，但如果是有人在扭曲改革，问题就不这么简单，而是需要解决改革推进的机制，包括形成反扭曲机制。比如，在类似象公车改革这样的改革中，如果不能形成有效的反扭曲机制，改革的走样变形几乎是不可避免的，改革收不到预期的结果的可能性是很大的。所以，这个判断不是无关紧要的。 那么究竟问题出在什么地方？我们只要看一下出现的是什么样的问题就大体可以判断了。出现的问题大体有这样一些特点。第一，往往都是在厉害相关的问题上出问题，即大多都涉及重大的利益关系。第二，出的错不是散射性的，即这次是对这些人有利，下次是对另一些人有利，而我们看到，几乎每次总是对同样的一些人有利，也总是对另一些人不利。第三，大体上说，总是对多数人不利，对少数人有利。第四，总是对强势群体有利而对弱势群体不利。基于这样的几点，我们对改革过程中出现的问题，不能仅仅归结为是偶然的失误。真正的问题是在改革中形成的既得利益群体在有意扭曲改革。这也是改革面临的重大风险之一。
 扭曲改革的机制是如何形成的？ 在这样的一种明显的分歧之下，说改革没出现问题就说不过去了。如果要进一步深化改革，不对改革提出的这些质疑以及质疑背后包含的实质性问题做出正面回答，问题就解决不了。所以应当承认改革本身出了问题，这个问题就是改革的扭曲问题。 应当看到，现在改革到了一个更为复杂的阶段。这个时期改革的特点之一是越来越专业化和技术化。比如，原来的农村联产承包责任制改革，大家都明白，每个人都可以说上几句，但现在的金融改革，我们这些非专业的外行就完全没有发言的能力，因为我们不懂。但我觉得，这不是问题的根本原因之所在。根本的问题是在于另一方面。 我们应当看到改革以来中国社会本身的变化。我们过于总是说“改革以来”，实际上这个说法会掩盖一些问题。应当看到，即使都是“改革以来”，80年代的社会和90年代以来的社会，特别是90年代中期以来的社会已经明显不同了，甚至可以说不是一个社会了。不仅是改革进入了一个新的阶段，中国社会也进入了一种新的状态。这种变化对于改革本身来说是具有非常重要的意义的。就此而言，这两个时期最根本的区别是在于体制改革和结构变迁之间的关系不同。大的社会变革过程包括两个方面，一方面是体制的变革，实际就是一套规则的变化；一方面是社会结构的变化，就是各种社会力量组成的变化。在改革的第一个阶段上，体制改革处于更主动的状态，体制的改革造成社会结构的变化。体制每变一步，社会当中不同的人群，不同的阶层，不同力量的组合都会发生变化，这些社会力量更多的是适应体制的变化。在这个过程当中，新的社会力量开始生长出来，90年代中后期开始定型，即我原来多次说过的“结构先于体制定型”。这个结构一旦先于体制定型之后，逻辑就变化了，结构反过来左右改革的进程。
 社会结构与扭曲机制 关于这个社会结构，最近我一直在讲这样几个概念：结构定型、精英联盟、寡头统治、赢者通吃。其中有的是明显的趋势，有的是刚刚在显露的迹象。结构定型应当说是90年代中期以来的一种明显趋势，尽管中国还出在剧烈的社会变革时期，但和80年代相比，定型化的趋势是很明显的。在逐步定型化的结构中，精英的联盟应当说是一个明显的事实。而在最近几年时间，精英联盟似乎在呈现某种寡头化的迹象。表现在利益博弈当中，就是赢者通吃的现象来时出现。在最近这些年的改革中，赢者通吃的问题开始越来越突出。要分析改革的条件以及扭曲机制的形成，就需要看到社会结构发生的这些变化。 扭曲机制就是在这样的背景下形成的。扭曲机制是如何发挥作用的？可以发生在两个层次上。一个是决策或改革方案的制定，一个是决策的执行或改革方案的实施。从大的方面来说，无论国企改革，还是医疗改革，还是住房改革，还是其它渠道社会福利的改革，都是快刀斩乱麻。凡是涉及到削老百姓的福利，改革进程就非常迅速，但补偿远远不够。而对特权群体不利的改革，基本进行不下去。这背后的背景就是社会结构以及在这个背景下形成的扭曲机制。国企改革，公车改革，都是典型的例子。公车改革，已经改了八年，大规模的公车改革也已经三次了，结果现在每年购车的费用增加20％几，一年公车的开销高达3000亿，占财政收入的十分之一。估计世界没有一个国家会这样。但最近的消息说，公车改革基本暂停了。首先在方案的制定上，补贴的标准就非常高，以至于有人说，一个处长的补贴相当于6个民办教师的工资。而在实施的环节上，很可能出现两头吃的现象，即高额的补贴拿着，过一段时间车又坐上了。 改革的扭曲还在于社会中的普通民众无论在改革方案的制定上还是执行上都无法施加有效的影响。就是人们讲的改革中的公众参与的问题。当然这个问题不是人们一般讲的那样简单。社会下层不是一点影响都没有，但影响发挥作用的途径很曲折。一般民众没有制度化的利益表达取道，更缺少通过组织的机制凝聚集中意见的方式，无法使得他们的要求能够达到接近决策层面。那么作用是如何发挥的呢？在一些场合下，我们可以发现，中央ZF要比地方ZF更关注政治和社会层面的问题，特别是社会稳定。在我们现实的生活中，往往是下层的要求，要通过矛盾激化，社会问题增多，甚至是通过犯罪、治安等因素，才能有意无意地将信号传达到高层决策机构。但这样的信息传达渠道不仅效率低，而且代价大。由于民众无法有效在改革中表达自己的要求和意见，更进一步加强了改革的扭曲机制。 如何来看待目前这场关于改革的争论 我个人认为，这次关于改革的争论和分歧比80年代改革开始的时候的争论和分歧要大，因为这两次争论的基础不同。80年代那次争论主要是在意识形态的氛围当中进行，或者说主要原因是意识形态的。当时的理论务虚会就冲破旧的体制形成了基本的共识，精英关于改革的分歧和争论大体有了结果。但这一次的分歧和争论的基础是利益，而不是意识形态。正因为在利益的基础上，这次争论更具有实质性。 但要看到，由利益引起的分歧虽然是一种理性的冲突，但在表达上会带有情绪化的色彩。但是我们需要注意两点：第一，这种情绪背后究竟是什么；第二，在利益基础上发生的分歧，在它的初级阶段上应当是带有很强的情绪化，但是这个时候社会当中应该有一种机制，使争论超越情绪的层面。但是目前我们的社会没有这种机制。这就使得误导成为可能，把这种情绪误导到意识形态的层面上，于是，就形成了关于改革的意识形态的争论。 这个机制实际上是把要求凝聚起来的机制。比如说组织机制，如工会，把这种情绪化的散射的具有实质利益的要求凝聚起来，然后提出一个可以上升到谈判或者决策层面的要求。通过这个机制，来使得情绪化的要求能够从情绪的层面上升到一个理性的层面，明确表达。如果社会缺少一套在问题本身还处于经济阶段的时候，使得它能够集中的机制，它就只有走到意识形态化，才能找到出口。所以，现在一个很重要的工作就是怎么避免这样一个情绪化状态转变为意识形态化的状态，而是将情绪的状态转到理性化的状态。 实际上，如果我们把这些争论降到一个比较理性的层面上，就会发现当中的分歧可能没有表面上表现出来的那么大。前几天看到吴敬琏先生在一个会上的演讲，开始我觉得这个题目挺怪的，说现在反对改革的就是既得利益集团和贫困群体。开始我觉得这是什么意思呢？说既得利益集团和贫困群体的利益现在一致了，是这个意思吗？后来我一琢磨这里其实有一个很重要的问题，我觉得是需要讨论的，就是实际上这里不是一个改革，是两个改革。我不知道这样理解吴先生的话是不是对。他说既得利益集团反对的改革，实际上是吴先生脑子里的理想的改革，而贫困群体反对的改革是现实当中的改革，特别是90年代中期之后的改革。从这个角度上看我们说改革有两个，一个是理想的改革，一个是现实当中的改革。说贫困群体反对改革，实际上是反对权贵资本主义的东西。其中的分歧与其说是分歧，不如说是共识。所以如果我们在理性的基础上讨论这些问题，就会澄清一些混乱，就能够形成更多的共识。
 在这样一种背景下怎么考虑进一步的改革 我觉得主要要解决这么几个问题。 第一，在反思的基础上应该形成一种新的改革观。新的改革观最基本的目标，我是比较赞成吴敬琏先生他们一直在讲的问题，就是好市场和坏市场的问题。经过20年的改革，市场经济的基本框架已经基本确立，现在的问题就是走向一个好市场，还是一个坏市场。我觉得这是对改革提出的现实要求。什么是一个好的市场？按照我个人的理解至少有这么三点，第一点从经济的角度来说，它的标志是市场经济的体制是否相对完善，相对完善的是好市场，不完善的是坏市场。第二个，从法治的角度来说标志是法治是否健全，法治基本健全的是好的市场，否则是坏的市场。第三个标志就是从社会的角度来说，标志就是市场经济条件下的利益均衡机制是否建立，建立了这样的一种利益均衡的机制是一个好的市场，建立不起这样的利益均衡机制是一个坏的市场。 第二，要形成改革的新共识，造就改革的新动力。除了对改革的反思和经验教训的总结之外，为了能够形成新的动力、新的共识，同时也是为了减小对改革的阻力，我觉得对既有的改革进行完善、矫正、甚至是补偿是必要的。特别对这几年改革当中既不是作为改革的阵痛，也不是作为改革的必要代价的一些群体严重的利益受损，我觉得应当有矫正和补偿。这里我特别强调一点，需要分清“阵痛”、“改革的必要代价”和“不合理的利益剥夺”，什么是阵痛？现在付出代价将来会补偿的是阵痛；即使是将来得不到补偿，但是为改革所必需的是改革的必不可少的代价。近几年事实上一些群体利益的损失是超过了这个范围的，“不合理的利益剥夺”。在这种情况下对已经进行的改善进行完善、矫正和补偿，实际上是形成新的改革共识、形成新的改革动力的一个非常重要的措施。 第三，要形成推进改革的新机制。必须看到改革已经走了20多年，改革推进的条件，它的社会基础都已经发生了重要的变化，这种变化一个很重要的方面，就是扭曲改革的机制的形成，我们要对这一点有足够的重视。在这种情况下推进改革实际上面临着一系列的公共政策的风险，也就是改革的风险。至少我觉得这种风险有这么几点：第一，由于ZF成为利益的主体，公共政策甚至改革措施往往成为甩财政包袱，或者与民争利的手段。第二，对体制弊端的改革往往会演化为对既得利益群体锦上添花的措施。比如说公车的改革、公务员工资的改革。公车的改革查了一下材料可能是98年开始的，到现在是这个德行。而且很可能最后是这样一种局面，高额的补贴得到了，公车暂时地减下去了，最后屁股底下的车还是少不了的，只不过这个车从什么地方来而已。公务员工资的改革可能也会这样。第三，有损于强势群体的政策措施难以出台和实施。比如说个人收入所得税、遗产税等等，我们的理由是对富人征税难操作，对富人征税会减少积极性。第四，改革措施在实施的过程当中的走样变形。比如说农民工的社会保障，这本来是一个很好的事情，但是弄不好就变成一个套，所以很多地方出现农民工纷纷地退保。为什么呢？把钱交了真正的社会保障得不到，对他来说又意味着受到损失，对社会来说又是一场利益的、或者说是财富的掠夺。 鉴于这种情况，需要形成推进改革的新机制。这种新机制包括，第一，需要一种对改革进行综合协调的高层次的机构。现在的问题由于缺少这种机构，改革越来越部门化。部门利益越来越明显地体现在改革政策的制定上，甚至体现在形成的所谓新体制上。就是说，不仅仅是一个政策的问题，而是体现在新形成的体制上。第二，加强公众对改革的参与。这一点很多人都已经讲到了，但是问题是我们需要寻找一种方法。寻找不到一个合适的方式来解决这个问题，改革扭曲、走样变形的问题就不可能得到真正的解决。第三，我觉得适时地转变改革推进的策略。可以将改革分成侵蚀阶段和转型阶段，这是一个美国学者提出来的。从改革推进的策略来讲，前一个阶段是一个自上而下的阶段，后一个阶段是全面的转型、全面的制度建设。我们现在已经进入这后一个阶段，原来的摸着石头过河的方式已经不行了。网上有一句话叫“河上有桥、河里有船，你是桥也不走、船也不坐，一意孤行地摸着石头过河。”关键的问题还是摸石头揣自己兜里。第四点，形成改革措施实施过程中的反扭曲机制。政策制定的时候就要考虑到有被扭曲的可能性，并在实践过程中不断矫正对改革的扭曲。这样的反扭曲机制实际上是一套在实施过程中的博弈机制。</TD></TR></TABLE></TD></TR>
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