摘 要：通过对政府创新进行简要的概述和分析，为欠发达地区发展提供有益借鉴，为促进我国欠发达地区经济发展提供新的思路。 　　关键词：政府创新，发展启示
　　政府创新，就是公共权力部门为增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新首先是一种改革，包括行政管理体制、行政机构和行政程序的改革，它是政治体制改革的重要内容。但政府创新不是一般的改革，而是为了增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新不仅直接关系到行政效率和执政能力，也从根本上关系到经济发展、政治民主和社会稳定，因此重视地方经济的发展，首先要重视政府自身的创新。现就目前政府创新的动因、经验及目标进行梳理，以期对欠发达地区经济的发展能有所启示。
　　1　政府创新的动因分析
　　行政改革的需求和动因主要来自三个方面：
　　1.1　市场经济的发展要求行政管理体制进一步与之相适应。提高行政管理效率，形成一个高效、精干的公共行政管理体系，是随着我国经济体制改革的深入而提出的一项重要任务。从宏观层面上看，计划经济向市场经济的转型要求政府机构设置和职能定位相应转变，政府的经济职能主要是经济调节和市场监管，政府机构需要进行相应的改革，一些计划经济的管理部门需要撤销或者转变为中介组织，新的经济领域的产生需要设立新的行政管理部门，一些部门需要调整或合并以适应综合管理的需要。从微观层面上看，作为市场经济主体的企业为了追求利润的追大化，不断提高生产效率，它们同时也对政府管理效率提出了要求，当它们遭遇政府管理部门的低效率之后会发生资本转移的“用脚投票”效应，地方政府为了吸引投资不得不从改善投资环境的角度出发，为提高政府行政效率进行自我改革。例如，从行政审批制度改革到公共部门绩效评估、行政许可“超时默许”以及“效能革命”等项目都是为了提高行政效率而进行的改革。
　　1.2　行政改革必须回应公民的政治诉求。行政改革与政治改革在有些领域是不可分割的，一些公民的政治需求可以通过行政改革来满足，行政改革为公民个人利益表达和对政府的诉求提供渠道。建设透明政府、服务型政府、责任政府以及参与式政府就是回应公民政治需求的行政改革。透明政府就是要满足公民的知情权，从“政务超市”、“四级联动政务公开”到上海、深圳等地方政府颁布《政府信息公开条例》，除了涉及国家或商业机密等之外其他所有的政务信息都必须在规定时间内向社会公开，公民可以免费查询，可见政府透明已经从某项措施上升到法规制度。服务型政府和责任政府明确了政府与公民之间的关系，即政府的权力和合法性来源于公民和社会的授予，政府必须服务于公民和社会，必须对公民和社会负责。从行政部门“服务承诺制”到“三级服务型政府”，从追究官员的事故责任到地方政府颁布《行政部门负责人责任追究办法》，这些都标志着我国地方政府开始从制度上全面系统地建设服务型政府和责任政府。
　　1.3　政府管理本身成为了行政改革的需求。行政区划和城市管理体制方面的行政改革日益提上议事日程。2002年起至今，浙江、湖北、河南等十来个省份都在进行以权力下放为主要内容的“强县扩权”或“扩权强县”的改革。关于行政区划改革学界有许多说法，如撤销“市管县”体制，实行“省直管县”体制；国家也已明确规定，有条件的地方可试点实行“省管县”改革；增加省级区划，即分省；及增加直辖市的数量。不管采取何种措施，为适应经济管理和各级地方发展的需要而进行行政区划改革是大势所趋。此外，随着“单位人”向“社区人”的转变以及城市管理重心的下移，城市基层管理体制的改革势在必行。
　　2　政府创新的经验分析
　　从2000年开始，中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心。北京大学中国政府创新研究中心联合发起了“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”，该计划集研究、奖励、教学、培训和推广为一体，至今已经成功举办四届“中国地方政府奖”，收集到各级地方政府创新案例1185个。这些案例包括了从改革开放初期至今的政治改革、行政改革和公共服务兰大类共25个子类。通过对这些案例的深入思考，项目创始人俞可平认为以下10点经验和教训尤其值得政府改革的决策者和研究者高度重视。
　　2.1　政府管理体制是政治体制的重要内容，具有特殊的重要性，必须随着社会经济的发展以及公民需求的变化，不断深化体制和机制的改革，积极推进政府管理刨新。
　　政府是社会进步的火车头，善政是人类长期追求的政治理想，也是达到善治的关键。政府创新不仅关系到政府自身的勤政廉洁、行政效率、执政能力，也关系到社会的政治民主、经济发展、生态保护，关系到社会的公共服务与社会和谐。在中国特殊的社会政治背景下，政府自身的改革创新，意义特别重大，与人民群众的切身利益息息相关。因此，既要从维护执政地位、提高能力的角度，更要从立党为公、执政为民的高度，重视和推动政府创新。
　　2.2　政府的改革创新尤其需要进一步解放思想，冲破陈旧观念的束缚，尤其需要发扬“三不足”精神，即“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”。
　　政府创新贵在突破性的改革举措，贵在创造性的制度变革。我们现在所面临的许多问题，都是我们过去没有碰到过的、在建设中国社会主义现代化过程中新产生的问题，没有现成的答案，也绝不能走回头路。只有转变观念，开动脑筋，想出新办法，才能真正从实际出发，创造性地解决我们在改革开放中遇到的各种新问题。凡是符合“党的领导、人民民主、依法治国”三者有机统一的所有政府改革创新，都可以大胆地试。
　　2.3　政府创新需要有整体战略和长远战略，要有科学的设计和精心的安排，使之具有可持续性。政府的改革创新，牵一发动全身，影响深远。一方面，要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚。另一方面，既不能头痛医头脚痛医脚，也不能草率从事，应当广泛讨论，从长计议，避免短期行为。政府创新是一个系统工程，它的成功和效益取决于许多因素。从大的方面来说，它要努力做到党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。具体地说，就是既要考虑到政治改革与经济发展、社会稳定的关系，又要考虑提高行政效率与降低行政成本的关系，改革的力度与干部群众接受度的关系；还要考虑党政关系、上下级关系、管理与服务的关系等等。
　　2.4　政府的改革创新需要有良好的制度保障。任何创新都有风险，政府改革风险尤大，如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。在这里，要正确处理法律的合法性与政治的合法性之问的相互关系，法律的合法性最终要服从政治的合法性，要及时通过修改和调整相关法律来保护和鼓励改革者的创新行为。特别是要呼吁有关决策部门和领导部门，对于那些体现“立党为公”“执政为民”宗旨、并深受群众拥护的改革创新举措，应当积极鼓励，正确引导，并且及时地通过法律、法规和政策等形式，使之转变成党和国家的制度，逐渐在全国范围内推广。不进行制度性的改革，不从制度上保障各地政府的创新，甚至一些成熟的政治改革，也会裹足不前。
　　2.5　要善于总结各级政府的改革创新经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府创新的动力问题。
　　任何政府的改革创新，都必然有一个动力问题。从根本上说，政府创新的动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击，但其直接动力则是压力、激励和制度，其中制度是长久性的动力所在。制度是激发和保持政府创新持续动力的最可靠保障。无论是来自内部和外部的压力，还是来自官方或民间的激励，从总体上说，都不是维持地方党政官员创新的持久动力。这种持久的动力来自制度。一种政府创新，无论其效果多好，多么受到群众的拥护，如果最终不用制度的形式得到肯定和推广，那么，这种创新最后都难以为继，都难免“人走政息”，成为短期行为。
　　2.6　各级党政领导要有高度的政治责任心和强烈的改革创新精神。政府创新不是被动地、按图索骥地按照上级政府的要求去做，也不是刻意地、简单地模仿其他地方的做法。创造性是政府创新的灵魂，当然这种创造性改革不是标新立异，而是根据实际情况，针对现实中的突出问题，并且符合行政管理规律的主动作为。这样的政府创新，首先需要创新者有一种不计个人利益，敢于为了公共利益而承担后果的政治责任感，需要一种“为官一任造福一方”的内在冲动。当然，另一方面，上级领导部门和社会舆论要善待创新者，对其成绩要充分肯定，及时奖励和激励，对其可能的失误要宽容，从而为改革者营造良好的制度和舆论氛围。
　　2.7　政府创新不能简单地按一刀切，不能简单地照搬别人的经验。中国有特殊的国情，不应该，实际上也不可能简单地照搬国外的做法。即使从国内来说，各地也有不同的社会经济、政治和文化条件，不同地区之间的实际情况差别很大，同一个地方在不同的发展时期差别也很大。任何制度和政策都不能简单地搞一刀切，也不能简单地模仿其他地方的做法，不能照搬别人的经验，那样做效果就会适得其反。
　　尤其在县乡两级地方政府，一定要按照当地的经济发展水平、政府管理现状、干部的素质、群众的实际要求和宏观社会政治环境等具体条件，既积极主动，又实事求是地进行政府自身的改革创新。
　　2.8　政府创新也要善于学习他人的先进经验。从国际看，政府创新是政治体制改革中偏重技术性改革的部分内容，无论在何种性质的政治体制中，每个执政的政府都希望有更高的行政效率，有更强的执政能力。能得到公民更多的支持，园此，一个有远见有作为的政治家，都会重视政府创新。从国内看，地方政府要善于学习借鉴其他国家和地区的先进经验。事实上，近年来我们在国内推行的不少政府创新，最初就是向国外学习借鉴的，如听证制度、一站式服务、政府服务承诺制等等。此外，各级地方政府为了适应社会主义市场经济深入发展的需要，也为了满足人民群众日益增长的政治需求，根据中央的有关精神，从各地的实际出发，进行了许多旨在提高行政效率、增强政府协调能力、改善政府公共服务、降低行政成本、发展基层民主的改革创新。有些改革具有共性，各级地方政府可以相互学习借鉴。换言之，地方政府的改革创新，既要防止一刀切，也要注重相互学习。这样可以少走弯路，减少成本，取得最大的改革效益。
　　2.9　在现行的政治框架内，各级地方政府的改革创新拥有很大的自主空间。我国是单一制国家，地方要服从中央，要根据中央的统一部署、在中央的统一领导下进行改革，这是问题的一方面。另一方面，中央的制度和政策又给地方预留7很大的自主空间。按照中央要求去，在中央统一领导下去做，并不是说地方政府要亦步亦趋地刻板地按照中央或上级的指示去做。事实上，中央在全国范围内推行的许多政策和制度，最初都是地方党政机关改革创新的产物。因此。各地完全可以按照中央的精神，以改革创新的态度，从各地实际出发进行大胆的创造性试验。
　　2.10　政府创新不能搞政绩工程，切忌搞“政治秀”。政府创新如果也搞成形象工程，那就不是简单地劳民伤财，而会严重影响政府的公信力。一方面，政府的创新必须脚踏实地，少说多做。重在实际效果。重在落到实娃，重在人民群众的满意。另一方面，社会舆论也要实事求是地看待各级政府的改革创新，充分肯定其成绩，不要以偏概全，否定改革者的业绩，打击改革创新者的热情与勇气。
　　3　政府创新的目标与趋势
　　3.1　政府创新的目标。纵观近30年的政府管理体制改革，我们可以看到，从中央到地方的各级政府，在决策机制、机构设置、政府职能、行政审批、绩效管理、责任追究、政务公开、权力监督、公共服务、电子政务和公民参与等许多方面，做了大量的改革创新，取得了重大成就。总的说来，政府的决策正在交得更加科学与民主，机构设置和政府职能变得更加合理，行政行为正在变得更有效率，公共服务的质量正在得到不断改善，行政责任正在得到不断强化，政府事务越来越透明，依法行政的程度日益提高，政府对社会经济事务的行政管制日益减少。从我国以及世界各国的政府创新实践来看，我们可以清楚地看到政府管理体制改革创新的九个主要目标：
　　1　民主，即提高决策和管理过程的民主性；
　　2　法治，即提高政府立法质量，推进依法行政：
　　3　责任，即主动尽责，积极回应公民诉求：
　　4　服务，即强调服务意识，突出公共服务职能；
　　5　优质，即提供优质的公共产品、公共服务和公共管理；
　　6　效益，即提高行政效率，降低管理成本，建设低成本政府：
　　7　专业，即政府管理职业化，技术官员和职业政治家队伍开始形成；
　　8　透明，即政务信息公开性，保证公民的知情权：
　　9　廉洁。即官员奉公守法，清正廉洁。
　　在上述九个目标中，法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、廉洁政府、透明政府，已经明确地写进了党和政府文件，成为我国各级政府的施政要求。党的十七届二中全会也明确提出：与全面建设小康社会的目标相适应，到2020年，要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。
　　3.2 政府创新的趋势。整体而言我国地方政府创新大致可分为三种类型：政治改革、行政改革与公共服务创新。从大量的地方政府改革创新的实际情况来看。政治改革创新皆限于宪法所确立的基本政治框架，行政改革仍然是地方政府改革创新的重点，公共服务创新涉及范围较广。尚有极大的创新空间。
　　地方政府制度创新的三种类型间相互依存，相互促进，具体体现为：行政改革进行到一定阶段必然要求进行政治改革，公共服务创新对行政改革和政治改革也存在诉求i政治改革对行政改革和公共服务创新同样存在需求。党的十七大报告明确指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分。必须随着经济社会的发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”从更加长远的角度看，政府创新的主要目标。都体现了政府改革的五个必然趋势。
　　3.2.1　从管制政府走向服务政府。服务政府的基本意义是，增进和维护公民的公共利益成为政府管理的主要职能，政府主要通过对公民的服务而不是管制来维护自己的执政地位。随着民主政治的发展和执政水平的提高，政府管理中管制的成份正在日益减少，而服务的比重则日益增多，建立服务政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标。从某种意义上，政治现代化和民主化的过程，也是一个从管制政府不断走向服务政府的过程。
　　3.2.2　从全能政府走向有限政府。随着公民社会的逐渐壮大，它与政治国家之间的界限就会日益明显，这就为政府权力设定了一个基本的边界和范围。政府将日益被严格要求在宪法和法律规定的边限内行动，而不能超过这一边界。政府如果管了不该管的事，是对公民权利的侵夺。是严重失职：如果政府没管应该管的事，造成公民利益的损失，也是对公民权利的侵犯，也是一种严重失职。
　　3.2.3　从人治走向法治。摆脱人治，建设法治政府，是现代民主政府的基本要求。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序：但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。
　　3.2.4　从集权走向分权。不断地还政与民，让公民享有更多的政治权力，更多地参与社会公共生活的管理，是政府改革的正确方向。从集权走向分权，是扩大公民的政治参与将国家权力还给社会的基本途径。从集权走向分权，至少有三个方面的意义。一是从政府向民间分流：二是从中央向地方分流，三是从政府向市场分流，即政府向企业放权。
　　3.2.5　从统治走向治理。治理的实质，是政府与公民对政治生活的合作管理。政府管理活动中统治的成份日益减少，而治理的成份日益增多，这既是民主政治发展的要求，也是执政水平提高的反映。在公共管理活动中多一些治理的成份，少一些统治的成份，意味着公民与政府有更多的合作，意味着有更多的公民参与到国家的政治管理活动中来，从而也就意味着民主程度的提高。不仅如此，政府从更多的管理领域中撤出来，让民间组织或公民自己去管理，这也会减少许多行政管理的环节，实质性地降低政府管理的成本，从根本上提高政府管理的效益。因此，不断地从统治走向治理，努力促使政府从统治型向治理型转变，这是政府管理创新的根本方向。

作者：吴红 来源：《中国经济与管理科学》2009年第8期